“安全”与“风险”是社会经济生活中普遍存在的矛盾，粮食经济亦然。粮食问题不只是经济问题，也是政治问题，事关国家安危、经济进退、民生福祸以及社会稳定，所以，历来治国兴邦者都把“粮食安全”与“粮食风险”视为一项重要国策。总体上看，目前我国粮食已告别了短缺，出现阶段性、结构性供过于求。在这一新形势下，一方面应高度警惕放松粮食生产的思想，另一方面，也应与时俱进，创新粮食安全观，农业和粮食生产的管理、粮食内贸与外贸，及国家粮食储备等都需要相应转变与改进，探索出一条不同于历史上传统做法的新途径。
“粮食安全”是一个不断丰富、充实和深化的概念。迄今，它包括国家粮食安全、家庭粮食安全和粮食营养安全。当然，这三种“粮食安全”是相互联系、相互统一的。所谓“国家粮食安全”，是在上世纪70年代初到80年代中期，为奠定世界粮食安全的基础、促进以确保粮食供应为重点的各国粮食安全而提出来的。在这种指导思想下，亚洲一些国家开展“绿色革命”、力求“主粮自给”；拉美、非洲诸国侧重“改革流通”、“改善粮食分配”；日、韩等国努力提高“粮食自给率”。所谓“家庭粮食安全”，是从20世纪80年代开始，市场成为影响粮食安全的重要因素，粮食安全的概念出现第一次更新，即在保障粮食充足供应的同时，强调“每一个家庭都有获得粮食的能力”。这样，粮食安全从国家、政府层面又进一步延伸到家庭、个人层面，触及到消除贫困的难题，于是出现了“家庭粮食安全”的新概念。在逐步形成“家庭粮食安全”概念的过程中，联合国粮农组织又先后提出发展中国家人均膳食能量不足、蛋白质含量不足的问题，同时还提出发达国家营养过剩引发疾病的现象。于是，又形成了“粮食营养安全”的概念。
对于粮食，世界上不同国家和不同地区，在不同时期有不同的观点和解释：有的单指禾本科的谷物，有的泛指谷物和其他各类植物性、动物性食品。此外，联合国粮农组织在上世纪70年代中叶，把粮食储备作为粮食安全的基本内容，曾指出：“一个国家的粮食储备要相当于当年粮食消费量的14％”。这被视为粮食警戒线。80年代，联合国粮农组织对“粮食安全”又提出了一个被更广泛公认的定义，即“要保证任何人在任何时候都能买得起他所需要的食品”。
结合我国实际，理解“粮食安全”的概念，至少具有以下基本点：确保“国家粮食安全”，一是务必加强农业和粮食的基础地位，从而保证粮食产业和国民经济持续、高速、稳定发展；二是国家掌握粮食主动权，不受制于任何外国，为此，国家对粮食储备、粮食进出口、粮食一级市场需要保持一定控制力；三是需要切实保护和稳定提高粮食生产能力，要保持粮食基本自给的水平；四是每个中国家庭、每个中国居民都有饭吃；五是要保证生产和供应的粮食与其他食物符合卫生质量标准，满足人体的营养需要；六是积极利用两种资源、两个市场，一方面要充分挖掘本国资源、市场的潜力，并优化其配置，另一方面要积极开拓国外粮食资源和粮食市场，通过粮食进出口有效调节国内粮食供求平衡。
“十五”建议正式采用“粮食安全”概念，是我国国民经济、农业和粮食进入发展新阶段的需要。现在提出“粮食安全”的命题，并非如人们所疑问的是粮食出了问题才提出的，而是适应新形势、新要求提出的一种新思路；是长期指导方针，而不是权宜之计，是确保国民经济发展、国家经济安全、社会稳定的战略措施；是对粮食生产、流通、储备、外贸等管理方式的更新，因此，具有深刻的新意。
在实事求是评估我国“粮食安全”状况良好、水平较高的同时，还必须居安思危，清醒认识和正视我国粮食问题中潜在的不安全因素，即粮食的“风险因素”。尤其是，在近年来粮食供过于求的形势下，市场粮价长达数十个月低迷，在粮食主产区出现“谷贱伤农”、农民收益下滑的问题。一些地方视粮食为“包袱”，意欲甩掉而“快之”。2000年，全国粮食总种植面积缩减9000多万亩；2001年，全国粮食总面积在上半年大幅度减少的基础上再缩减1.7％，约减少2000—3000万亩。虽然其中有合理的因素，但是绝对不可逾越基本农田的警戒线。现在，需要警惕和防止淡薄农业和粮食基础地位、看不到全国中长期粮食供求偏紧的思想。必须警戒这种无形的、危害极大的粮食“风险因素”。
从供给方面分析，我国粮食生产也存在多种自然禀赋的缺陷：一是人均耕地趋减，生产规模狭小；二是水源短缺，干旱威胁严重；三是科技落后，创新力弱；四是生态环境恶化，污染严重。以上耕地、水源、科技和生态环境等方面的资源禀赋缺陷，构成了我国粮食生产和供给量提高的严重制约，也是保护和提高粮食生产能力的关键环节。实际而言，粮食总产量在一年一度地减少并不可怕，可怕的就是上述制约粮食生产的自然因素、特别是干旱与洪涝危害的加剧。
在一个相当长的历史时期，我国粮食需求依然呈刚性增长趋势。虽然我国目前粮食呈现阶段性、结构性供过于求态势，但是中国在任何时候对粮食问题都不可掉以轻心，对国家粮食安全更不可等闲视之，提出建立“粮食安全保障体系”，具有“警钟长鸣”与警戒、防范粮食风险的作用。从更广阔的视角看，建立国家粮食安全，有备无患，有利于迎接“入世”挑战。在我国加入世贸组织、取得“经济联合国”地位之后，农业和粮食将面临新的发展机遇；但是，在近期会带来冲击和压力，诸如市场冲击、价格冲击、质量冲击，以及农民收入冲击等。面对“兵临城下”的压力，我国农业和粮食部门从现在起就要积极做好“入世”的准备，以确保“入世”后立于不败之地。
当然，我们强调树立新的粮食安全观，决不是复归到“以粮为纲”时代、不顾自然条件和经济规律而片面追求“自产自销”、“力争自给”的传统粮食安全观，而要从客观自然条件和经济规律出发，发挥比较效益优势，创新粮食安全观。这种新粮食安全观的特征包括：一是符合中国国情的。“粮食安全观”，而不是他国的；二是符合市场经济要求的“粮食安全观”，而不是适应传统计划经济体制需要的；三是符合充分利用两种资源、两个市场的“粮食安全观”，而不是封闭锁国、孤立于国际市场之外的；四是符合加入WTO需要的“粮食安全观”。
在符合国情和市场经济要求的新型粮食安全观的指导下，我国应该从多方面采取重要举措，强化粮食安全保障。
第一，强“粮食安全”之本，重在建立“五大体系”。粮食生产、流通、储运、供给、外贸，以及对低收入消费群体的补贴等等，都是构成“粮食安全”的重要内容，只有多方相互协同、共同努力，方能圆满完成粮食安全体系的建设。从国情和粮情出发，我国需要强“粮食安全”之本，重在建立“五大体系”：确保粮食生产能力持续、稳定增长的生产体系；确保粮食供应的市场贸易体系；具有综合实力的粮食宏观调控体系；可提供综合信息的粮食预警体系；援助特殊群体的社会保障体系。
第二，固“粮食安全”之基，切实保护粮食主产区。
随着农业和粮食结构的调整，以及比较优势规律影响，我国粮食生产愈来愈向主产区集中，即集中到东北、黄淮海与长江中游等地区。与此相对照，东南沿海成为粮食主销区，粮食严重不足。从发展趋势看，全国几大片粮食主产区越来越构成“粮食安全”的基础。然而，多年来存在一个“老大难”问题，即如何适当处理粮食主产区和主销区的利益关系。近年来二者矛盾趋向尖锐，主产区产粮越多、补贴越多、吃亏越多。只有建立一种机制改变这种不合理的利益关系，才能有效保护主产区农民利益和生产积极性。为此，在主产区要继续稳定粮食保护价，逐步转变补贴方式，像增加“绿箱”政策补贴，改善生产条件，减少农民的基础设施方面的各类集资和投入。此外，当前在粮食主产区仍要坚持敞开收购农民余粮，使之切实发挥对主产区农民的保护作用。
第三，丰“粮食安全”之源，思路向国外发展。在经济全球化趋势下，我国粮食的两种资源、两个市场必然越来越深、越广地相互依存、相互融合、相互补充。只要趋利避害，善于开发利用两种资源、两个市场，会大大丰富我国“粮食安全”之源，其利大于弊。我们要把思路和视野扩展到国外，以谋其利。鉴于我国人口众多、土地资源稀缺，而国外有些国家人口稀少、土地辽阔，给我们留下发挥优势的空间。我国可利用丰富的人力资源去开发国外土地资源，为此可采取“走出去”的举措，即“借地种粮种油”，或者通俗地说叫“借鸡下蛋”。如是，可增加我国粮源、油源和糖源等，增强我国“粮食安全”的物质基础。
第四，重“粮食安全”之要，提高粮食和食物质量。
一国之粮食安全，既要依靠足够的数量作基础，又要依赖可信的质量作保证，二者不可偏废。在当前假冒伪劣猖獗、污染严重的社会环境条件下，更要重视粮食和食物质量，采取确保粮食和食物质量的必要措施：首先要加强监管，防患未然，防止污染于源头前。二要加强市场监管，特别是对生产、经营企业要严加管理，做到“五严”：严格市场准入制度；严格规范市场主体行为；严格检疫检验制度；严格整治假冒伪劣商品；严格实行无污染包装和标签制，包装上注明生产厂家地址、质量标准、日期等。这样，消弭污染于源头，确保餐桌上的食品安全。第三要打绿色牌，走绿色路，增产“绿色食品”。所谓“绿色食品”，就是生产、经营无污染、无公害粮食与食品。适应“绿色化”的趋势，农业生产要走生态农业、或有机农业的道路：施有机肥料，少施或不施化肥；采用生态防治法，少用或不用农药；少用或不用植保剂等化学物品；严格限制在饲料中添加抗生素、激素等化学合成物。
第五，定“粮食安全”之法，抵制国外的倾销。一个国家的“粮食安全”，涉及诸多法律、法规。这里着重提出，要尽快制定《农产品反倾销法》。在我国加入世贸组织（WTO）后，面临关系我国粮食等农产品安全问题的倾销的更大可能性。我们必须积极做好防止和抵制国外粮食等农产品可能出现的倾销的准备，同时需要尽快研究和制定中国的《农产品反倾销法》，通过法律防止和抵制可能出现的国外倾销对我国国内市场的冲击。
（作者系国家粮食局研究员）
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