目前，我国正处于经济体制转轨阶段。在加入WTO的新形势下，尤其是在全球范围放松政府规制的背景下，我国政府规制应如何改革？这是管理部门和学术界、企业界共同关注的话题之一。本文拟就此问题谈点个人看法。
所谓政府规制，是指政府行政机关依据有关法律、法规，对微观经济主体所采取的一系列控制与监督行为，主要包括经济性规制和社会性规制两个方面。经济性规制主要是针对自然垄断和存在信息偏差的领域，为防止发生资源配置的低效率和使用者的不公平利用，政府用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以规制。如对电力、城市供水供气、公共汽车、地铁、城市出租车、邮政、电信、广播电视以及铁路、航空运输、银行、证券、保险等行业的规制。社会性规制则是针对所有可能产生外部不经济或内部不经济的企业及事业行为的规制。任何一个产业内企业的行为如果对社会或个人的健康、安全、环境等造成危害，就要受到政府规制，这是它与经济性规制的一个重要区别。其规制范围主要包括消费者保护、产品质量、生命安全保护、环境保护等。
不可否认，我国的政府规制建设取得了一定成效，尤其是在社会性规制方面，我国的制度建设要比经济性规制的制度建设更加完善。一是相关的法律建设起步较早；二是社会性规制的立法体系也要比经济性规制的立法体系更健全。在社会性规制方面，只有少数情况没有正式的法律，绝大多数都已经制定了较为完备的法律和配套的规章、实施细则等。尽管如此，我国的政府规制建设仍存在许多问题，主要有：第一，垄断权力滥用。如某些自然垄断产业凭借其垄断地位，超过国家规定或变相多收费，且服务质量低劣；进行价格调整不经过法定程序，或是以各种借口阻挠国家进行价格调整，或是拖延执行国家的新政策等。第二，进入规制过严。对于建立在行政垄断基础上的某些产业的进入规制过于严格，这不仅限制了竞争及某些瓶颈产业的加快发展，同时也为垄断权力的滥用提供了物质基础。第三，对竞争性行业的规制不到位。我国许多竞争性产业提供的产品及服务质量低劣，股票和期货等市场秩序混乱，非银行金融机构违规操作等。第四，反不正当竞争效果不理想。不少企业采取虚假广告、假冒他人著名商标、以次充好、以假乱真等欺诈行为和不公平竞争行为，这不仅严重损害了消费者的利益，也损害了其他企业的正当利益。第五，尽管制定了大量相关的法律法规，但其执行效果不太明显，而且规制的范围仍存不少盲区，一些危害社会安全和消费者利益的行为，还未充分纳入规制范围。第六，劳动者权益和消费者权益未能得到应有的保护。
从20世纪70年代末以来，在国外发达国家开始了一场以放松规制为主要内容的规制改革。其重点主要是两个方面：一是放松经济性规制，在市场机制可以发挥作用的领域取消或部分取消价格和市场进入限制；二是引进激励性的规制方法，给予受规制主体（如企业）在受规制的行为方面更多的主动权。
在放松经济性规制方面，国外发达国家的规制改革主要体现在以下几个方面：第一，对自然垄断产业实行政府管理体制改革，引入竞争机制。主要是针对电力、电信、交通运输、煤气和自来水供应等自然垄断产业进行改革，实行政企分离，使自然垄断产业的经营企业成为自负盈亏的竞争主体。以电信业为例。美国几年前已颁布新电信法，撤除电报、地方及长话服务之间的隔离，从AT＆T分离出来的七家地区小贝尔（Bab y Be lls）可以在美国电信市场与长途电话企业竞争。英国也宣布废止英国电讯（BT）和大东（C＆W）对国际长途的垄断，至此，英国国内、国际电信业务全面引入了竞争机制。所有欧盟成员国以及瑞士和挪威从2000年开始，全面开放电信市场。竞争机制的引入迫使电信业各企业不断加强技术开发，改善原有的服务，努力降低成本，提高经营效率，使电信产业在近20年得到了飞速的发展；对于消费者而言，则享受到了数量、品种更多，质量更好以及价格更低的服务。第二，区分自然垄断性业务和非自然垄断性业务，在非自然垄断性业务领域引入竞争。以电力行业为例。20世纪90年代以来，国外主要发达国家纷纷开放电力市场，打破垄断，取得了积极的效应。最典型的案例是英国。英国规定发电、输电和供电业务分业经营，在发电市场、售电市场引入竞争机制，鼓励多家公司展开竞争；输变电则由全国电网公司独家经营，国家仍对输变电价格进行规制，从而形成了多家发电公司、多家配电公司和一家输电公司的格局。这种对垄断和非垄断性业务的区分，政府管制范围的缩小以及竞争机制的发挥，使英国电力工业的效率大大提高，服务质量也明显改善。
此外，国外发达国家还引入激励性规制。激励性规制方法的重要特征就是企业有比较多的自主选择的权利，它可在政府激励性规制措施的条件下，选择其最大利益的行动。具体可分为两类：一类是采用竞争的激励方法，迫使企业提高经营效率，比如特许权投标制和区域间标尺竞争制；另一类就是诱导的激励方法，通过给予相应报偿的方式，诱使企业提高经营效率，比如社会契约制（或成本调整契约制）和价格上限制。其中，价格上限规制是激励性规制方式中应用最广泛的一种，它是通过规制当局与被规制者签订类似于社会契约制的方式，只规定价格上限的价格变动合同，使企业努力在这个上限以下通过提高经营效率来降低服务价格。这种方法不仅避免了以往价格规制方法中获取企业成本信息的复杂程序，而且给予了被规制企业的激励。值得一提的是，国外发达国家在放松经济性规制的同时，并没有放松或取消社会性规制，相反，在环境保护、消费者保护、劳动保护以及产品质量、生命安全等社会性规制领域却得到了加强。美国在“9.11”事件之后加强对航空安全的规制就是例证。
根据我国经济体制转型的实际情况，并结合国外发达国家政府规制改革的经验，我认为中国政府规制改革必须做到放松规制与强化规制并举，在经济性规制改革方面以整体放松规制为主，并在局部上强化规制；在社会性规制改革方面，以整体完善规制措施为主，并在局部上放松规制。具体建议是：
经济性规制改革以整体放松规制为主，并在局部上强化规制。第一，全面放松竞争性行业的准入规制，同时加强市场经济秩序规范。WTO最基本的规则有市场准入和非歧视原则，包括降低关税和取消非关税措施以及实行国民待遇和最惠国待遇等。这就要求我们必须取消基于所有制、地区或部门的各种不合理的限制，尤其要打破地方保护主义和部门本位主义。要以放松和取消进入限制为突破口和重点，全面清理有碍公平竞争的法律、法规，大幅度减少行政性审批；同时，要规范市场经济秩序，尤其要加强资本市场和中介市场的规范与监管，努力创造一个公平竞争的环境。第二，改革政企不分的政府管理体制，打破规制者与被规制企业之间的直接利益联系，使规制机构能超然地行使经济性规制职能。只有实行政企分离，企业才能拥有相对独立的生产经营决策权和具有自觉抵御经营风险的能力；也只有如此，政府才能提高规制效果，较好地行使其职能。第三，区分自然垄断性业务和非自然垄断性业务，加快对非自然垄断性业务的放松规制。一方面，要把自然垄断性业务从其它业务中独立出来，政府继续对其实行严格规制；另一方面，对于大量非自然垄断性业务，则应允许多家企业进入并使其开展公平竞争。根据自然垄断行业中这两种业务的性质和特点，对电信、电力、煤气和自来水供应等行业要分别实行不同的规制或放松规制政策，在其非自然垄断性业务适当引入竞争机制，这样可在自然垄断行业实现竞争活力与规模经济相兼容的有效竞争，提高该行业的经营效率。第四，适应新形势变化的要求，完善涉外规制和加强重要产业安全规制。放松规制应与新的制度供给同时推进。加入WTO后，我国的许多法律法规尤其是涉外法规不能适应新形势变化的要求，存在规制“缺位”；同时，入世后某些重要产业安全问题非常突出，如不加强必要的规制，有可能发生产业安全危机。因此，在放松规制的同时，必须尽快完善与此有关的经济性规制，做到有备而无患。
社会性规制改革以整体完善规制为主，并在局部上放松规制。第一，加强产品市场上的质量与卫生安全方面的规制与监督，维护消费者权益。在这方面，由于我国尚没有明确执法机构的法律地位，而是由一些国家行政管理部门按各自的职能执法，所以非常有必要设立相对独立的社会性规制机构，提高其规制与执法效果。第二，加强对环境保护的规制。很多发展中国家走的是“先污染，后治理”的路子，其治理成本非常大。为避免这种后果，我国应该强化对环境污染的有效规制。除了贯彻实施“谁污染，谁治理”的政策外，还要进一步明确和规范污染的范围、标准及治理费用，并加强政府与社会监督的力度。第三，加强对社会保障体系的规制与建设。必须有步骤地建立和完善全社会的保障体系，包括机构的设置与规范、税收和转移支付制度的完善、社会保障费的征缴与发放等，从而促进社会的公平与和谐。第四，明确政府与中介机构的关系。政府除对中介机构实行必要的规制与监管外，凡属于中介机构监管范围以内的事情，不能越权或插手。比如，对就业中介机构，政府规制的作用在于维护秩序和劳动者权益，而不是亲自去收费，参与竞争，既当“裁判员”，又当“运动员”。
重视对规制者——政府的规制。政府既是立法者又是执法者。能否使规制者——政府保持中立性，避免过度规制，提高规制效率，这是规制能否成功的关键所在。第一，必须精简政府机构，明确其职能。一方面要大量推进政府机构改革，精简多余或职能重叠的机构，提高公务员素质；另一方面，要明确政府的职能定位，即要从过去那种直接管理私人物品的职能中退出，加强对公共物品供给的管理，并提高其管理效率。第二，通过法律约束政府的行为，使其依法行政。以法律约束政府行为，是为了防止规制过度。规制过度会导致政府失效，其负作用决不亚于市场失效。因此，要通过立法明确政府的职能与定位，使政府行为受法律约束，不能对经济随意干预，比如，政府不可随意限制经济活动，不可乱收费，经济政策不可朝令夕改等，以此达到政府对社会的“可信承诺”，这是在全社会营造“诚信”的基础。
（作者系江西财经大学教授）
