非典引发了国人对危机管理和紧急状态立法的深刻反思。历经1998年全国洪涝之灾和今年非典之难，国人重新审视我国危机管理中存在的问题，以及这些弊端所带来的重大损失。全社会终于形成共识：危机管理应以法治之，《紧急状态法》的制定应早日提上立法日程。
紧急状态（有些国家的立法称为“特别状态”、“非常状态”、“紧急情况”等）是指一种重大突发性事件在一定范围和时间所形成的危机状态，这种危机状态对社会秩序与生命安全构成极大威胁和损害，阻止了国家政权机关正常行使权力，必须采取特殊措施才能遏制威胁恢复秩序。
我们可依据不同标准对紧急状态作不同分类。从政府管理职能及管理领域的角度来看，可对紧急状态作如下分类：
重大突发性自然灾害——地震、洪水、火山爆发、山体滑坡、泥石流、海啸、台风、龙卷风、飓风、雪崩、塌方、巨型陨石坠落、突发性局部生态恶化等。
重大突发性工业事故及灾难性事故——核事故、电力事故、石油、天然气、煤气事故、化学污染、火灾、爆炸等。
重大突发性社会骚乱及事故——突发性公共卫生事件（传染和恶性中毒等）、恐怖活动、民族冲突、公共场合突发型骚乱（如球场暴力、春运火车站人员滞留、节假日旅游景区人员拥挤事故）等。
战争威胁及战争状态——边境冲突、局部战争、军事威胁等。
重大突发性政治危机——社会动乱，政府集体腐败曝光、对政府投不信任案，倒阁、罢免政府，政治性罢工、示威、游行，政府集体辞职，选举危机，政变等。
目前，我国社会危机形态已日益体现出频率高发、领域多元、辐射迅速、规模深广、损失巨大的特点，新的紧急状态的种类和形式不可穷尽，难以预测。但基本上可以分为“政治性紧急状态”和“社会管理性紧急状态”两大类。从现行法律体系及上述对紧急状态的分类比较来看，我国已制定了《戒严法》调整规范“政治性紧急状态”，即突发性政治危机；《国防法》、《防空法》等调整规范战争威胁及战争状态；《防洪法》、《消防法》、《防震减灾法》、《传染病防治法》、《核事故条例》、《突发性公共卫生事件应急条例》等法律法规调整规范部分社会管理性紧急状态。但《防洪法》、《防震减灾法》、《核事故处理条例》等行业性、部门性特点十分明显，仅对单一领域和行业的紧急状态调整和规范，而应对众多领域和行业的紧急状态仍处于无法可依的空白状态。
防洪、防震减灾法及核事故应急条例等虽然在应对紧急状态的理念、方法和原则上有相通之处，但毕竟只是针对特定领域紧急状态之立法，其专业技术手段、管理措施、应对方案并不具有兼容性。紧急状态种类的开放性及多变性决定了不可能在每一种新型紧急状态发生之后立法，这次非典事件的前期暴露出我国危机管理反应速度慢，应变能力差，信息不畅，协调不力，准备不足、低效无序、无法可依等等弊病。虽然5月初经过20多天紧张工作，制定出《突发性公共卫生事件应急条例》，但法规出台距1至2月广东大面积爆发非典也已2至3月有余，立法滞后性不言而喻。如今后每遇一种新型重大危机与灾难，我们都临阵磨枪，临时抱佛脚匆忙推出一部法规，不仅显得事后疲于应付捉襟见肘，且会漏洞百出顾此失彼，重大危机初期管理仍然低效无序，无法可依，也极不利于事先防范重大危机与灾难。所以总结各种紧急状态治理的共同规律、经验教训、管理措施、应变方案的共同点，及早制定出一部统一的《紧急状态法》，对于提高我国政府危机管理水平具有战略意义和迫切的现实意义。
《戒严法》当时的立法动机主要针对政治性游行、罢工、示威等重大突发性政治危机，仅调整一种特殊的紧急状态，其调整范围的狭隘，调整手段的单一不能满足调整规范社会管理性紧急状态的需要。
《紧急状态法》则应突出其“社会管理性”的特点，在如此浩繁的领域应对各种复杂新生多变的紧急状态，其职能及调整范围之广，管理措施及手段之丰富，其专业性和技术性都是《戒严法》所不具备的。避免重复立法的选择是废止《戒严法》，取广义紧急状态的概念，将政治性紧急状态与社会管理性紧急状态的规范调整合并在统一的《紧急状态法》中，以《紧急状态法》兼并整合现行《戒严法》。
作为我国危机管理的纲领性法律文件和制度框架，《紧急状态法》应规定紧急状态下应急管理的基本准则、管理方法，应急预案及启动程序，政府发布紧急状态的权力及进入紧急状态的特别行政权，可以指导像非典这样的突发性危机管理，保证任何重大危机管理有法可依。针对危机发生的地域、种类、行业等特点，还需根据紧急状态法的一般法律原则出台一些补充性、技术性规范等具有法律效力的规范性文件，以形成一个《紧急状态法》为基础、各领域各行业专业性、技术性应急法规为补充的紧急状态法律法规体系。有了这样的法律法规体系，我国的危机管理就可以走向法治轨道。
 |
