行政程序是行政主体在实施行政行为时遵循的方式、步骤以及采用这些方式、步骤的时限和次序。它具有极强的过程性，贯穿于行政权的运行过程，是行政主体在行使行政权的过程中遵循的行为规则。公正合理的行政程序，一方面可以限制行政主体恣意专断和滥用职权，维护法律的稳定性和自我完整性；另一方面，也给行政主体提供了具体实施行政行为的适当方式和步骤，使法律具有更强的适用性。因此，建立和健全行政程序法律制度，既是实现中国行政法治化的需要，同时也是我国行政法治建设的当务之急。
首先，行政程序具有保障相对人合法权益的功能。注重对相对人合法权益的保护，是现代行政法治的一大特点。行政行为的实施过程，是行政主体代表国家行使行政职权的过程。在行政行为的实施过程中，行政主体一方凭借其所享有的行政职权，居于主导、命令和支配的优势地位；另一方则作为行政管理对象，承担着接受行政管理的义务，处于被动和服从的地位。双方地位的不平等，已经潜伏了相对人的合法权益遭受不法行政行为侵害的可能。因此，如何有效地保障相对人的合法权益不受或少受侵害，就成为行政法治建设必须关注的重点问题。而各国行政权运行的实践表明，设法平衡行政主体与相对人之间的地位，是保障相对人合法权益的根本所在，而行政程序正是实现这种平衡的最佳途径。这是因为，行政程序实际上是行政职权行使过程的事前制约机制，它对行政主体行使职权的每个环节都加以预先规范，并贯穿于过程始终。既是行政主体行使行政职权的过程必须遵循的轨道，同时又是行政主体在行使职权的过程中必须承担的义务。行政程序所独具的这种事前规范性、过程制约性和义务性，显然构成对行政主体的一种强力约束，约束其实施行政行为的方式、手段、步骤及其过程。通过这种约束，可以有效地防止滥用职权，最大限度地减少行政行为过程以及结果的违法。不仅如此，行政程序在作为行政主体义务存在的同时，又是作为权利而存在的：是相对人在接受行政管理的过程中所享有的权利，如知情权、陈述权、申辩权、获得告知权、要求举行听证权、检举权等等，并有权要求行政主体依照法定程序实施行政行为。相对人通过行使这些权利，实际上等于获得了对行政行为实施过程的监督权和参与权。
其次，行政程序有助于提高行政效率。行政效率取决于多种因素，其中最重要的因素就是行政行为方式和步骤的适当选择、环节和次序的合理安排以及过程的科学组合，即以行为过程的规范化保证行政活动的合理化，从而实现行政效率。而行政行为过程的规范化恰恰是行政程序法律制度的基本内容，公正合理的行政程序的重要功能之一就在于为实现行政效率提供有力保障。从整体上看，预先设定的行政程序的存在，为行政行为实施提供了现成可用的方式、步骤和手段，节省了临时寻求处理方式的时间，有利于行政主体及时有效地处理行政事务。从行政程序的一系列具体法律制度看，无不有利于行政效率的提高。如时效制度，对行政行为实施的各个环节作出了时间上的明确限制，超出时效即构成违法，由此发挥着督促行政主体在法定时限内完成相应行为的作用，可以有效地防止行政拖延和行政推诿，提高行政效率。再如简易程序和紧急处置程序，使行政主体能够在不违背行政目的的前提下，使用简便易行的方式，及时处置需要当场处理或紧急处理的行政事项，这当然是在提高行政效率；行政程序各个环节的次序性，要求行政主体必须依顺序施行行政程序的各个步骤，既不得省略，亦不得颠倒，从而保证了行政程序的合理运用，有利于行政主体依顺序、先后衔接地作出一定行政行为，这本身就是效率。至于行政程序的其他制度，如代行职务制度、委托制度、诉讼期间不停止执行制度、职能分离制度、排除障碍制度等等，目的及其功能无一不在于提高行政效率。所以，行政程序是行政效率的必要条件和重要保障，没有公正合理的行政程序，就不可能有真正的行政效率。
再次，行政程序是我国行政法治发展的客观要求。从我国行政法治发展的现状看，健全和完善行政程序立法具有特殊的紧迫性。其原因在于：在重实体、轻程序的传统立法观念支配下，我国以往的行政法创制活动，偏重于对行政职权及其权限、行政主体和相对人权利和义务的实体性规定，而忽视对行使权利和履行义务的方式、步骤等程序方面的规定。我国至今没有制定出一部完备的行政程序法典，就国家行政活动和一般行政行为的程序做出统一规定。而各国行政法发展的历史表明，一部统一的行政程序法典是确立行政程序法制化的法律基础，同时也是实现对国家行政活动有效制约的必要条件。此外，我们对一些实施频繁、涉及面广，且直接影响相对人权利义务的行政行为，如行政征收、行政许可、行政强制措施和行政强制执行等，长期没有统一、严格的程序规定。从后果上看，缺乏程序制约，已经成为导致行政行为实施过程中经常发生侵犯相对人合法权益现象的一个重要原因。如行政征收中的乱摊派和行政许可中的推诿、拖延以及各种形式的消极不作为现象之所以久治不愈，在很大程度上是由于缺乏公正、严格的程序制约。因此，要有效地推进我国的行政法治化，就必须抓住行政程序这个关键和薄弱环节，加快行政程序立法，尽快健全和完善行政程序法律制度。
最后，行政程序是WTO规则对我国行政法治的客观要求。从WTO规则的内容看，规则体系包括《关于建立世界贸易组织的协定》和作为该协定附件的货物贸易、服务贸易及与贸易有关的知识产权协定共23个协定，其中只有两个条款直接针对企业行为，其他都是针对政府行为的。从WTO规则调整的关系看，主要是调整成员方政府之间以及政府与贸易商之间的关系。从WTO的宗旨看，防范和阻止成员方政府对国际贸易的武断干预，消除和限制关税壁垒是其最为重要的目的。因此，入世主要或首先是政府入世。而在WTO规则中，以透明度原则为核心和基础的行政程序性要求是重中之重，贯穿于货物贸易、服务贸易和与贸易有关的知识产权领域的各个方面。既是世贸组织实现前期总体目标的重要保证，同时又是各成员方根据世贸组织的规定，维护正当权益，保护多边贸易体制在开放、公平、无扭曲的基础上健康发展的重要保证。我们必须充分利用入世后留给我们的调整立法的空间，根据透明度原则的要求，加快行政程序立法的步伐，尽快建立健全与WTO规则相适应的行政程序法律制度，以促进我国行政法治的发展。
（作者单位：西北大学法学院）
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