随着市场经济的发展，城市发展进入到一个新的阶段。对城市的规划、设计、建设已由过去的管理型转为经营型。依法经营城市土地，既是城市发展的客观需要，又是社会主义市场经济的必然要求。
城市土地依法经营是指在市场经济体系中，城市土地经营的主体及参与者在城市土地的审批、出让、规划、建设、利用、转让、融资等各个阶段均须严格按照土地管理法及其相关法律法规规定的权限和程序进行，以实现城市土地经营的公开、公平、公正和统一。城市土地经营并不简单地等同于城市土地的买卖，因为城市土地的买卖仅是指土地使用权的转让。我国《宪法》、《民法通则》及《土地管理法》明确规定，城镇土地所有权归国家所有，由政府代表行使所有权与管理权。因此，在我国市场经济条件下的城市土地经营，其基本内容就是在坚持城市土地国有的前提下，在土地的收益、分配、处置、价格形成、调整等环节引入并运用市场机制，构筑一个健全完善的土地使用权市场。
城市土地依法经营的核心是城市土地必须严格遵循土地用途管制制度，即国家为保证土地资源的合理利用以及经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用总体规划，划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，使城市土地的所有权代表者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地。《土地管理法》规定的土地用途管制主要目标是为了实现耕地的总量动态平衡，但其同样应适用于城市土地经营。土地用途管制在国外又称为“土地规划许可制”、“土地使用分区管制”、“建设开发许可制”，虽然其名称各异，但究其内容和手段，都是主管地政的部门经过调查研究，用科学方法主动规划土地用途，先把区域内土地划分成各种使用区，再把使用区内土地逐宗编定为各种使用地，并依法实施多种管制措施，使有限的土地资源最大程度地满足社会和经济发展的需要。而且各国土地用途管制的核心特征均是“土地未经规划不得开发且违反土地规划视同违法”原则。
在我国，城市土地依法经营所遵循的土地用途管制应建立健全以下制度：一是土地利用方向管制，即在城市土地规划方面，划分土地用途区，确定土地使用条件，进行土地用途听证、登记、公示、评估、招标、拍卖、监察等，以确保按规划确定的用途利用土地；二是土地用途转用管制，即在城市土地开发、建设阶段，若要改变土地用途，则要严格按程序审批，并建立健全土地利用规划许可制、建设许可制，从而调整优化土地利用结构以满足社会经济发展和市场需求；三是土地利用程度管制，对大型建设项目要求较高的基础设施供给与保障能力，挖掘原有建设用地的利用潜力，从而提高城市土地的品质与集约利用率；四是土地利用效益管制，即在土地的利用阶段，对土地的社会、经济、生态效益进行综合分析、客观评估与分级管制，从而使土地利用综合效益最优化，实现城市土地的保值增值。
综合我国各地的现状，依法实施城市土地用途管制，应做好以下几方面工作：第一，优化土地利用规划，建立动态的土地利用规划制度，并实行土地利用听证、公示制度，不断根据社会、经济发展的要求调整土地利用规划，使土地的供给与需求总体处于动态优化的过程，确保土地利用规划符合适应社会、经济、环境可持续发展的目标。第二，建立与土地用途管制相配套的区域地价管制，运用宏观经济手段，在一定时期，对一些特定用地，尤其是对那些由于需求下降而导致的价格下跌的土地，实行价格管制，规定最低保护价（基准地价）与浮动差价，调控标准地价，引导交易地价，从而防止土地贬值引发的土地投机行为与其他违法行为。第三，加强土地用途管制实施细则的立法，加大加快对土地犯罪的惩治打击力度与速度，大大提高土地犯罪的风险成本，降低土地违法案件发生率，树立土地法在城市土地管理与经营中的权威性；第四，建立具有独立性、权威性的土地管理体制，健全地政管理部门的机构设置，严格实行土地的规划、审批、管理、经营、执法、处罚、监察等地政部门内部行政的分立管理制，严禁越权行政，从而在行政体制上为杜绝防止土地职务违法犯罪行为，夯实制度基础。
城市土地依法经营，除应遵循土地用途管制以外，还依赖于其他相关配套法律法规的建立健全与实施。法制健全并运用法律调整规制经济活动，既是现代法治国家的必然要求，也是政治文明、物质文明的重要标志。因此，依法经营城市土地对我国加速城市化步伐、全面建设小康社会具有现实而深远的意义。首先，城市土地依法经营，能够使城市化进程步入战略可持续发展的轨道，使城市发展规划与模式“不因领导人的改变而改变、不因领导人注意力的改变而改变”，克服城市经营中的任意性、短期性行为并有效遏止“形象工程”、“政绩工程”的泛滥。其次，城市土地依法经营，能够促使我国尽快健全公开、公平、公正、统一的市场体系，并必然要求地方政府依法行政，从而有利于提高行政效率，杜绝城市土地经营中的审批难、推诿扯皮现象，同时提高城市土地经营规划与决策的科学性。最后，城市土地依法经营，具有极高的透明度，由于严格遵照法律程序和权限经营土地，同时由于行政权力依法受到监督、行政权力相互之间的依法制约及行政权力与民事权利的均衡，从而极大地提高了违法犯罪行为的机会成本，并且在根源上弥补了导致腐败滋生、职务犯罪的制度漏洞。
综上所述，只有不断健全完善市场经济法律体系，只有坚持严格依法经营城市土地，才是实现城市化可持续发展的唯一路径，并为治理和根除因城市土地经营而引发的经济犯罪和职务犯罪，奠定坚实恒久的制度基础。（作者系兰州大学经济管理学院博士生）
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