保护我们的民生之本

记者：人多地少是我国的基本国情，近年来耕地每年减少1000多万亩，而人口却每年增加约1000万人，人均耕地逐年减少。今后相当长的一个时期，人增地减的趋势难以逆转。应该怎样面对这样的人地矛盾？

韩俊：耕地是我国最稀缺的资源。我国的人口在增长，土地少却还在减少，土地承受的压力越来越大。新中国成立初期，人均耕地0.18公顷，每公顷耕地养活5.5人。2000年人均耕地减少到0.105公顷左右，每公顷要养活9.6人。我国耕地供养人口数，远远大于世界平均值，人口对土地的压力越来越大。因此，必须实行最严格的耕地保护制度，来保护我们的民生之本。特别是在现阶段，我国正处在工业化、城镇化加快发展的时期，从国外的经验教训看，这个时期也是耕地减少最快的时期。我国现在的问题是，占地太多，而且占的都是好地，仅全国开发区规划面积就达3.5万平方公里，而圈占的耕地中有43％闲置。在全国3800多个开发区里，经国务院和省级人民政府批准的仅1251个。大量未经国务院和省级政府批准设立的开发区，并不符合国家有关规定。一些地方随意批租土地，有的甚至还实行减免地价或“零地价”的“优惠政策”；许多城镇盲目征地之风，片面追求城区规模的扩张，大肆征地建工业园区。

这些问题暴露出我国现行征地制度方面存在的问题。因此，党的十六届三中全会明确提出要改革征地制度，完善征地程序。我们要从全局、长远考虑问题，树立科学合理节约用地的观念，正确处理耕地保护与经济社会发展的关系，切实解决占地用地不合理不科学、过多过滥的问题。具体可从两方面着手，一是控制征地规模，要加强土地管理，可征可不征的尽量不征，可用可不用的尽量不用，必须征和必须用的尽量少征少用。同时要依法惩处种种违法乱占耕地的行为。另一方面要切实保护农民的土地权益。

记者：控制征地规模是直接保护耕地的有效途径，而现在最新提出的“保护农民的土地权益”对保护耕地有何作用？

韩俊：我国有关法律明确规定，国家为了“公共利益的需要”，可以征用农村集体所有的土地。但从实际情况看，土地征地范围没有被严格限定在“公共利益”上，以盈利为目的的土地开发利用项目也采取低价征用方式。征地范围过宽，不分“公”、“私”，不仅助长了滥用征地权力，也损害了农民利益。1987－2001年全国非农建设占用的3394.6万亩耕地，按人均耕地不足0.7亩计算，至少有3400万农民因征地失去或减少了土地。现行征地制度存在的突出问题是征地范围过宽，对农民的补偿过低。对失地农民的安置也无法解决其后顾之忧和长远生计，这不仅使失地农民的生活水平下降，也造成严重的社会问题。这个问题如不尽快规范，将是我们国家的隐患。1998年新修改的《中华人民共和国土地管理法》，使征地审批权限上升，管理更加严厉。当时称：要实行世界上最严厉的土地管理政策。但它并没有真正制止住不合理占用耕地的现象，甚至有愈演愈烈之势。从我国这些年在耕地保护上的教训看，如果不把保护农民的土地权益放在首位，不对农民实行公平补偿，是不可能建立世界上最严格的耕地保护制度的。

记者：那么，对现行的低价征地制度，有何改革建议，怎样才能实现保护耕地的作用？

韩俊：以损害农民利益为代价降低建设成本的这种做法不符合党的十六届三中全会提出的统筹城乡社会经济发展的精神。征地制度改革，既要着眼于控制耕地征占规模，更要着眼于保护农民合法利益。土地征用制度改革的核心是缩小征地范围，提高征地补偿标准，改革征地补偿方式。要严格界定动用国家征地权力的公共利益类型。“公共利益”应该是不以盈利为目的。目前世界大多经济发达国家或地区将土地市场价值作为征地补偿依据。为了切实保护农民利益，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，实行公平补偿。尤其是公路、铁路等一般性建设项目，不能随意以国家重点建设名义压低征地价格。征地补偿的形式可以多样化，比如，货币、就业安置、社会保险、企业股份等。在公共利益之外的非公益性用地，不再动用国家征地权力，而是在土地利用总体规划和农地转用年度计划的控制下，改为征购。要修改相应的法律法规，除国家非盈利性公益事业用地先征为国有外，其它类型的土地都应允许在不改变集体土地所有权性质的前提下进行集体非农建设用地流转。要建立失地农民的社会保障。要抓紧制定规范征地行为的法律法规。目前已有的土地方面的各种法律法规，远不足以保护农民的土地权利，应尽快制定《农村土地征用法》。

记者：在保障农民的土地权益上还要进行何种深层次的改革？

韩俊：耕地被大量征占的根本原因在于，现在农民集体土地所有权的具体归属不明晰。农村土地归农民集体所有，这在有关重要法律中都有规定，但是，在集体所有制下，“谁”真正拥有土地，实际上是不明晰的。农民作为集体组织的成员，都平等地拥有对集体土地的“人人有份”的成员权，但并不拥有按份分割农地所有权的权利，农民“人走权失”，“退出权”被剥夺。“集体产权”的这种特征，使得集体与农民在权益关系上往往很模糊。现在的乡镇是一级政府，村民委员会、村民小组是村民自治组织，都不是全体农民以平等身份参加的集体经济实体，都不适于充当农民集体所有土地的所有权主体，农民集体所有实质上是一种所有权主体缺位的所有制。多数农民对土地所有权的具体归属是模糊不清的，甚至相当一部分农村基层干部和县乡领导认为农村土地是国家的，想怎么处置就怎么处置。没有人对耕地负责，以致于占用耕地时随意性很大。因此我建议将土地农民集体所有制明确界定为农民按份共有制。农村集体经济的每一个成员都按份享有农地所有权，农民按份共有的农地权利可以合法继承或转让、抵押、赠送等。实行农民按份共有制，有利于农民土地使用权和收益权的分离，既保障了农民对土地的收益权，又有利于农民转变身份，加速向二、三产业转移。农民按份共有制有助于从根本上解决现行土地产权关系中内含的不稳定性，增加国家对农民的产权保护，使农民形成长期的预期。