救灾：应依法管理

记者：我国已有《防洪法》、《防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》等防灾减灾法律法规，为什么还要制定《重大灾害救援应急条例》？

吕景胜（图右）：上述法律法规具有行业性和部门性特点，未来社会灾情的多元化及开放性决定了仅有这些法律法规不能满足政府的救灾管理。如城市恐怖活动、城市交通瘫痪、城市大面积停电、突发性公共卫生事件等等，这类新型“灾害”或者说“灾难”，是上述法律法规没有涉及的。国家经贸委解散后已明确由民政系统负责救灾，长期以来指导规范救灾管理的仅是法律位阶较低的民政部行政规章，难以协调诸多部门职能、责任和权限。重大救灾活动是一种全景式立体化的活动，需整合社会和各部门资源，这就需要以更高法律位阶的国务院行政法规或人大法律的形式，调整规范国务院各部门及地方政府的职责、权限及任务，理顺救灾体制。国际上大部分国家都制定有《减轻灾害基本法》、《灾害救济法》等防灾救灾基本法。我国的立法步骤是先出台《重大灾害救援应急条例》，待成熟后再上升为《救灾法》。

记者：随着近些年来重大灾害的不断发生，救灾管理中存在的问题也更加突出地表现出来，这是否也可以理解为《应急条例》急于产生的一个原因呢？

吕景胜：完全正确。长期以来我国救灾管理中存在着诸多问题，如体制不顺，部门各自为政，资源难以高效整合；救灾经费不足且不能及时到位；救灾设备、设施匮乏老化；灾情统计不准，传递渠道不畅；重灾后救济，轻灾前预防，救灾预案不完善或不具操作性；救灾应急机制不健全，等等。这些问题不解决，将严重影响救灾管理的进行。为解决这些问题，正在制定的《重大灾害救援应急条例》将在以下方面有所建树：

第一，理顺救灾管理体制，统筹中央和地方、各地区、各部门救灾工作职能，明确救灾指挥机构的法律地位，以形成一个各部门分工负责，各司其职，协调统一，有序高效的体制。

第二，加强救灾装备制度与信息系统建设，规定各级政府必须为紧急救援配备必需的交通、通讯、救援等救灾装备，各级政府财政预算中必须安排救灾装备经费，以保证及时查灾、科学核灾、准确报灾、高效救灾。

第三，建立健全灾情信息传输系统和发布制度。政府作出应急救灾决策的前提是信息真实、准确、全面，信息渠道畅通无阻，如果信息阻滞，传输短路，势必失去最佳救灾救人、遏制损失的时机。另外，本条例中也特别规定了灾区政府向上级政府、各救灾职能部门向上级部门报告灾情及向社会发布灾情的法定时间。

第四，建立健全救灾资金专户制度，实行救灾资金封闭运行、专账管理，明确救灾资金的分配权在各级民政系统，防止地方截留、挪用、滞拨、私分救灾款。

记者：自非典以来国家十分重视救灾应急机制建设，近些年来各种突发灾害的事例也说明，减少损失的关键在于应对速度。在提高应急反应速度方面，我们应有哪些创新的思路？

吕景胜：首先，应使救灾应急预案法制化。灾害救助必须先制定预案，并通过日常对预案的演练，使整个灾害救助系统运转通畅，一旦发生灾害，即按照预案进入应对状态。其次，应明确授予灾区政府在紧急救灾期间享有紧急行政权，如可在本行政区域内紧急调用物资、设备和占用场地，各救灾职能部门应有权采取紧急救援措施。最后，提高应急反应速度的关键是规定各级政府根据不同灾情程度作出不同的响应程序，限定中央及地方应急资金发放到灾民手里的时限，规定各救援队伍、工作人员到岗、到位的法定时间。

记者：以往的一些防灾减灾法律法规重在规定救灾过程的工程技术手段，《应急条例》在突出“以人为本”上有哪些制度安排？

吕景胜：正是针对以往救灾“重物轻人”，法律法规相关内容中只见分钱分物，该条例起草中特别强调以保护灾民利益、“以人为本”为立法价值取向。灾民受到损失，由谁来补偿，通过什么途径、以什么程序、向政府的哪个部门提出申诉，如何建立一种程序确保救灾资金公开、公平、公正地发放到灾民手中，都将在该条例中有明确规定。如：规定地方政府在灾发后24小时必须实施生活救助，必须保障衣、食、住的救助到位；救灾款物的使用范围严格限定在灾民紧急抢救、转移安置，灾民基本口粮、衣被等基本生活救助，灾民住房恢复重建补助，灾民伤病救治等直接用于灾民救助方面的必要支出；救灾款物必须坚持民主评议、登记造册、张榜公布、公开发放的程序等。（摄影∶本报记者高腾）