我国征地制度如何改革

编者按：前一阶段非农建设滥占耕地的严峻形势和失地农民问题，引起全国上下的高度重视。人多地少是我们的基本国情，滥占耕地不仅危及当代,而且祸延子孙。为实施严格的耕地保护制度，致公党中央组成专家调查组，从改革征地制度入手,深入开展调研，提出了不少很有价值的意见

征地权使用的“随意”导致征地范围过宽

吴明熹：（致公党中央副主席）我国《土地管理法》规定，“国家为公共利益的需要，可依法对集体所有的土地实行征用。”但《土地管理法》没有对“公共利益”作明确的界定，因此动用征地权的条件并不明确。此外，《土地管理法》规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法使用国有土地。”“依法使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”即任何单位和个人除使用国有土地外都可以征用农民集体土地。根据16省（区、市）的资料，2000年至2001年两年共批准用地327万亩，其中工商业、房地产等城市经营性项目占22％。

征地权使用的“随意”，导致征地范围过宽，有的地方政府提出用土地经营城市，把征地作为谋求短期内本地区经济快速发展，体现政府领导任期政绩的手段。个别地方干部重GDP增长，轻社会的全面发展；重为政府增收，轻保护耕地；轻维护农民权益，热衷大项目、大园区、大广场、大马路，使法律赋予征地的公益性目的被偏离。

我国土地征用量逐年攀升，由此产生的农民失地问题日益严重。按照国家1997年制定的《全国土地利用总体规划》，2010年全国建设占用土地的控制指标为2950万亩，而到2001年5月，已经占用了1351万亩，占控制指标的45.8％，它反映出我国现行的耕地保护制度不严格。

建议征地制度改革应坚持可持续发展战略，坚持保护资源的基本国策，严把土地征用关，严控征地范围，慎用征地权。调整使用征地的项目，先将商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地退出征地范围，条件成熟时再将工业用地及各类开发区退出征地范围，逐步缩小征地范围，最终严格限定必要的公益事业范围。

谁是集体土地的产权代表

梁季阳：（中科院地理与资源研究所研究员）《土地管理法》规定 “农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”

由此，集体土地所有权的主体有三个，即村农民集体、村内两个以上农村集体经济组织的农民集体、乡（镇）农民集体。但是，谁是集体土地真正经济主体的产权代表，无论是《土地管理法》还是《土地承包法》都未做出明确的规定，这就在理论和实践中不可避免地造成农村集体土地所有者代表不明确，影响了集体所有者依法行使权力和维护自身利益。

土地管理法规的修订应该包括土地产权制度的改革，应该明确供地主体就是土地承包经营者，以保证供地者的合法权益不受侵犯。

关键是尊重和保护农民权益

陆仁达：（中国路桥集团第一公路工程副总工程师）征地涉及到集体土地产权的转移和土地收益的重新分配。征地制度改革的核心问题是：如何保护农民和尊重农民的权益。

近十年来，收费高速公路项目纷纷上马，而征地补偿费却低得出奇。如江苏省沪宁高速公路征地补偿费为每亩5千元，2000年沪宁高速在香港证券市场上市，评估的地价为每亩12万元，是当初征地价的24倍。

基础设施建设需要投入大量资金，除了必备的资本金，大部分投资资金来源于银行贷款，但这绝不是牺牲农民利益，压低土地资源价格的理由。一项基础设施建设项目，工程施工实行招投标，中标工程价一般占总投资概算的40％－50％，建设单位的管理费在30％左右，而土地征用补偿费仅占3％。建议将这一比例提高到15％－20％。建议国务院有关部门根据各地的经济水平，进行调查、测算、制订出重点建设项目征地补偿、安置补偿的新规定细则，出台《国家基础建设项目征用土地补偿实施办法》，解决目前基础设施不同行业之间的矛盾及混乱情况，规范土地补偿统一标准。

要对失地农民的长远利益负责

谢朝华：（国家发改委经济体制与管理研究所高级经济师）当前，征地安置的主要途径是一次性货币安置，即一次性发放安置补助费，让农民自谋职业。据统计，近年来90％以上的建设用地项目采用这种办法。对政府而言，这种方法操作简单，只要按法定标准计算安置费用，造册发放到人就可以了。对农民来说，由于村集体内部调整土地比较困难，再考虑到眼前利益，因而一般乐于接受货币安置。

但实际上，货币安置虽能解决被征地农民的暂时生活问题，保证征地工作顺利进行，却难以解决他们的长远生计。农民一旦失去土地，缺少谋生手段，就会坐吃山空，逐渐成为“打工没人要、经营无门路、低保没资格”的“三无”游民，在就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到有关政策，成为新的困难群体。

据调查，浙江、安徽两省在征地改革试点中，特别是在土地补偿费和安置费及农民社会保障方面有一些成功的做法和经验，如“征地补偿综合价”、“土地换保障”等，统一实施征地、统一补偿政策、统一办理养老保险。

建议各地可根据自身的财政状况，对被征地农民实施综合安置。在提高征地安置补助费标准的情况下，采取养老保险、就业培训等多途径、全方位的安置措施。