从1997年到2003年的7年间,我国耕地从19.5亿亩锐减到18.5亿亩,而这一时期我国人口却年均增加1000万人。国土资源部耕地保护司潘明才司长告诉记者：“除生态退耕外,建设用地、农业生产结构调整、灾毁是耕地减少的主要原因。根据我国建设用地的规划,从1996年到2010年,非农业建设占用耕地2950万亩,但现在才是2004年,全国
谁在圈占耕地
“主要是一些地方政府的领导出于‘形象’与‘政绩’的需要,大搞‘城市经营’,把大量农用地转为城市建设用地,盲目扩大城区,搞大广场、主题公园。圈地建造机场、高速公路、各类开发区、旅游度假区、大学城等,占地规模越来越大。以开发区为例,全国6015个开发区,规划面积3.54万平方公里,相当于现在全国城市面积的总和。”潘明才说。
《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征用下列土地的,由国务院批准：（一）基本农田;（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;（三）其他土地超过七十公顷的。征用前款规定以外的土地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。”为了回避这一规定,一些地方政府想方设法将耕地和基本农田转为非耕地的农用地后再征用,或者是化整为零地征用土地。全国这6015个开发区中,只有1818个经国务院和省级政府批准。农业部农研中心研究员蒋中一说：“西方公务员即使是因公违法,也会因为失去诚信而影响一辈子的前途。但我国的一些政府官员的法律意识十分淡漠,有的官员甚至认为如果是为了发展,打擦边球甚至违法也不要紧。由此,职务犯罪的情况就比较多,违法批地就是其中之一。”
我国现行的土地批租制的巨大利益成为各级政府以各种名目“圈地”的制度性原因。批租一块土地,政府就一次性地收取50至70年的土地收益,而给农民的补偿只有每亩一两万元甚至数千元。巨大的级差收益支撑起“经营城市”所需要的资金。据国土资源部统计,截至2002年底,全国累计收取土地出让金7300亿元。一些市、县的土地出让金收入已经占到当地财政收入的35%,有的竟然高达60%。在巨大的利益驱动下,地方政府批地的规模越来越大。
各地的开发商也是占用土地的“主力军”。这些年,一些开发商通过违规操作拿到很多土地,然后再倒卖土地。有的开发商直接与村、镇等领导签订协议,违法占用农村耕地进行变相的房地产开发。在国土资源部、国家发改委等五部门对全国31个省区市的联合督察整治后的2003年10月份,北京市房山区长沟镇坟庄村委会竟然以建设小城镇的名义征用上千亩的村民承包地。还有些开发商将高尔夫球场与房地产开发联姻,以建球场为名圈占土地进行房地产开发。某公司强征山东即墨市马山地区三个村庄的4600多亩土地,建设青岛马山高尔夫俱乐部和青岛马山国际旅游度假村。目前，全国已建高尔夫球场176个,在建或即将完工的高尔夫球场大约还有500个到1000个。以一个标准的18洞高尔夫球场,至少需占用土地1200亩计算，这些高尔夫球场就占地上百万亩。
谁有能力保护耕地
自上世纪80年代以来,我国出台了一系列保护耕地的政策法规。上世纪末还提出要实行“世界上最严格的土地管理制度”。近几年,国土资源部下发的有关保护耕地的有关通知更是接连不断。然而,非法圈地却愈演愈烈。据了解,国家的一些部委要上大项目、要征用土地建各种开发区,国土资源部很难制止。地方土地部门官员的任免权掌握在地方政府手中,土地部门就更不敢违地方政府圈地的意愿。一些地方的国土资源局长甚至成为副县长、副市长的热门人选,就是因为他们通过土地批租为地方政府带来大量的财源。北京大学土地科学中心蔡运龙教授说 “经济发展依赖政府,土地产权归属政府,行政监督还是政府,左手监督右手,结果可想而知。”
地方政府大量征用农民的土地,补偿标准又由地方政府说了算,农民根本没有知情权、参与权、申诉权，更难以保护自己的土地。蔡运龙说：“目前,农村土地的‘集体’所有是一种不明晰的产权,农民对土地只有三十年的‘使用权’,既不可进入非农市场,又不可传承子孙,还有随时被中止‘承包’的可能。因此,以土地‘集体产权’的‘代理人’身份出现的县、乡或市级政府则以极低补偿从农民手上大量征得土地,变成各类以开发为目的的商业用地。结果,采取‘世界上最严格耕地保护政策’的国家却成为世界上农地最易被‘征用’的国家。”
为子孙后代着想
到2030年,我国人口将达16亿人,为保证16亿人口的吃饭,基本农田面积就不能少于16亿亩。这还不包括保证工业用粮、饲料用粮、蔬菜、水果、轻工业原料的用地。美国哲学家罗尔斯在其名著《正义论》中提出了代际公平理论,认为下代人应该享有同上代人至少同样的资源基础。时至今日,该我们掐指算一算,我们手中还有多少土地能够留给子孙耕种？
仅仅是从这一角度出发,我们也必须加大执法力度、遏制违法用地以保护耕地。同时,有专家认为,应该设计一种恰当的利益调节机制。这种机制可以使国土资源部能切实监管土地的使用,可以让地方政府、开发商降低圈地的冲动,可以使农民有权保护自己的土地权益。由此,既可以促使土地的合理利用,又可以保护农民的权益,还达到了保护耕地的目的。
据了解,听说省以下国土资源部门要实行垂直管理,有些地方就开始划走土地部门的一些资产,有的地方则纷纷往土地部门塞人,一些土地部门的官员则担心断了自己升迁的路子。一些专家据此认为垂直管理体制也未必能真正起到保护耕地的作用,反而可能引发其他的问题。中国土地勘察规划院副总工程师张晓玲说：“最理想的解决办法是政府应该只作为一个监管者做好土地的宏观调控和执法监督,不再介入征地―卖地的循环。这样,就消除了地方政府卖地皮的冲动。通过把土地推向市场,实行国有土地与集体土地同地、同权、同价,政府征收土地税,既确保政府的税基和税源,也保护农民的利益。”
在谈到中央政府如何做好土地监管时,蒋中一特别强调说：“从发达国家的经验看,必须花很大的力气把国土资源搞清楚,对每一块土地的所有者是谁、管理者是谁都心中有数。这样,才可以真正监管。现在,我国在土地资源上的信息化管理、现代化管理、数字化管理还很弱,如果中央政府下决心,运用遥感、航测、卫星照片会很快把国土资源特别是沿海地区的优质基本耕地的情况搞清楚,一旦有违法占用耕地的情况,就可以马上发现和制止。”
蔡运龙则认为：“保护耕地最有效的办法就是明确农民的土地财产权利。拥有完整土地财产权利的农民对耕地的保护,可能比行政审批机关更有效。”
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