我国自然遗产和文化遗产的精华大多分布在国家重点风景名胜区、国家历史文化名城、国家级自然保护区、国家地质公园和国家森林公园等处，其中已有30处被列入世界自然遗产和文化遗产名录。当前，遗产旅游已成为我国旅游市场的大热点，遗产保护利用与旅游开发的关系自然也就成了人们关注的一个焦点。针对近年来自然文化
对自然文化遗产资源开发进行规制的必要性
市场不是万能的，市场机制在一些场合无法做到资源的有效配置，这种情况被称为“市场失灵”。自然遗产和文化遗产的特殊性，决定了在自然文化遗产资源开发问题上，如果单纯依靠市场机制也会导致市场失灵，因此，对自然文化遗产的开发进行规制是非常必要的。
首先，自然文化遗产具有自然垄断特征。由于不同自然文化遗产位置的独特性，或者不同自然文化遗产资源特点的惟一性，人们观赏这些景观所得到的感受是不同的，因而这些自然文化遗产之间几乎不可替代，相互之间很难形成竞争；同时，由于资产的不可分割性，或者自然文化遗产的经营具有强烈的规模经济和范围经济，自然文化遗产很容易产生垄断经营。自然垄断特征意味着，必须对自然文化遗产经营者的收费实施经济规制，不然他们就会滥用其垄断地位，为了得到垄断利润而确定较高的价格，从而损害消费者的利益。加强对自然文化遗产的政府规制并不是对自然文化遗产的所有收费都进行规制，原则上，经济规制的主要对象是接入费或门票，而对其他服务如旅馆或食品等价格则不需要（事前）规制，其原因在于只有接入服务，即经营者为观览者提供的便利服务，包括提供的通路等，才具有强烈的垄断特征，而其他服务则存在很大程度的替代竞争，甚至形成直接的竞争。
其次，自然文化遗产资源具有公共物品特征。确切地讲，自然文化遗产资源或者景观是一种俱乐部物品，也就是说，消费者必须购买接入服务。但是得到接入权以后，消费就变得具有非排他性：某个人观赏风景并不影响其他人的欣赏。自然文化遗产的公共物品特征决定了旅游消费中将会产生消费者对于观光服务的搭便车问题，自然文化遗产经营者不可能根据成本对观光服务和接入服务各自单独收费，而必须将这些收费捆绑在一起。换句话说，自然文化遗产风景区的收费必然存在交叉补贴。具体讲，就是接入服务的收费或门票需要补贴提供其他服务的成本，如风景资源的自然折旧以及自然文化遗产资源的维护和保护的费用等。因此，在接入服务的价格构成中，除了需要回收用于自然文化遗产的维护和保护的成本以外，还包括一部分自然折旧或者对自然文化遗产资源的占用费。但根据我国的法律，自然文化遗产资源为全体公民所有，所以，从公平的角度讲，这部分收费实际上属于一种资源税，原则上应该全部直接上缴中央财政，而不应该留给地方，更不应该由自然文化遗产经营者截留。第三，自然文化遗产资源具有外部性。它的外部性主要表现在两个方面：一是拥挤产生的外部性，它与自然文化遗产的公共物品特征密切相关。在作出观光决策时，消者费往往不会考虑自己的决策对他人产生的影响，因此出现某些景观或某些时候的拥挤情形．二是自然文化遗产经营者对资源的开发活动造成景观破坏产生的外部性。经营者为了经济利益，可能过度开发自然文化遗产资源，而没有充分考虑到对景观产生的不可恢复的影响。自然文化遗产的外部特征意味着，为了对自然文化遗产资源进行适当的保护，避免过度开发产生的外部性，需要对自然文化遗产开发实施严格的政府规制，包括通过严格的政府审批避免过度开发，或者通过对开发活动征收庇古税，即政府通过征税或补贴纠正外部性，减少开发者过度开发的冲动；同时，利用经济规制手段制定有效的收费政策，解决公共物品特征带来的拥挤外部性，实现合理的资源配置。具体讲，就是收费应该基于完全成本，不仅要考虑到自然文化遗产维护等成本，还要考虑到拥挤成本以及其他社会成本。
风景名胜区政府规制的主要内容及存在的问题
风景名胜区政府规制的主要内容：一是经济规制，主要是对接入收费或者经营者利润的规制；二是质量规制，即对自然文化遗产资源的开发和保护的规制。如果把门票价格或利润的规制视为经济规制的范畴，而把对于自然文化遗产资源的开发和保护的规制看作质量规制，那么，政府对于风景名胜区有力的质量规制就是保护风景名胜的重要内容。但事实上，政府规制不力的问题还比较普遍，一方面与自然文化遗产的经济特征有关，使得开发与保护这两个规制目标之间存在着内在矛盾；同时现有管理体制安排存在的很多扭曲又加剧了这种矛盾。
第一，开发和保护作为同一个规制目标难以实施。对自然文化遗产资源的开发和保护实施规制相当于对质量进行规制。这种规制能够得到有效实施的前提是，政府必须具有明确并且可操作的规制目标，比如应该对自然文化遗产资源保护到什么程度，什么样的开发不会与自然文化遗产的保护产生矛盾，某些开发所造成的伤害程度有多大，因而可以确定相应的惩罚强度等等。政府监管部门只有具备了这些信息，才能对自然文化遗产的开发和保护进行有效的规制。但显然，一方面，这些与自然文化遗产资源保护有关的指标的确定往往具有很大的主观性，因而给规制者带来相当大的裁量权，使规制机构可能为了其他利益，牺牲对自然文化遗产开发和保护的有效规制；另一方面，这些信息一般属于经营者的私有信息，规制者很难完全掌握，这种信息不对称性的存在，降低了政府规制的有效性。
第二，规制权力分散化的制约。在我国，国家风景名胜区要受到上级主管部门的控制，即所谓条条管理，这些部门作为政府规制机构，负有制定行业规划、颁布行业法规和管理条例并负责监督执行等职责；但同时，这些经营单位往往还要受到地方部门的控制，即块块管理，有些地方甚至将自然文化遗产管理行政化，变成一个政企合一的独立机构。从政府规制职能的划分上看，地方规制机构似乎具有更多的实际规制权，包括经济规制和质量规制；而相对而言，上级政府只具有名义上的规制权。这种体制产生的主要问题，是难以协经济规制与质量规制这两个规制目标：对地方规制部门来讲，他们往往很少考虑到资源保护的目标；对上级尤其是中央主管部门来讲，他们一般能够比较好地考虑资源的保护问题，并且在经济利益上比较超脱，但由于缺乏明确的规制权和有效的规制手段，他们不可能对自然文化遗产资源的保护实施有效的规制。
第三，企业化经营的负面作用。我国自然文化遗产现行的管理模式的主要特点是企业化经营，这是发展中国家普遍采用的典型模式。这种体制的主要特点是，虽然在名义上自然文化遗产的管理仍然属于事业性的，但实际上是作为企业来管理的，也就是说，自然文化遗产的经营者有了盈利目标，而且要自负盈亏。这种规制机制的好处是，企业有追求利润的强烈动机，能够做到自负盈亏，从而可以解决政府的资金约束问题，避免财政拨款决策中出现的种种政治经济问题。但这种体制存在的潜在问题是，由于企业有了盈利目标，经营者将会产生过度开发和利用自然文化遗产资源的强烈冲动，难以将这种行为产生的后果内部化，缺乏对自然文化遗产资源进行有效保护的动机。如果政府主管部门不能对开发和保护进行有效的规制，必然产生开发与保护之间的矛盾。
我国自然文化遗产规制改革的政策建议
世界自然文化遗产的旅游开发必须在保护的前提下，在其环境容量允许的条件下进行，否则带来的将是对整个人类社会财富的毁灭性破坏。为了实现政府对自然文化遗产资源的有效规制，结合我国的具体国情，笔者认为，可以考虑从以下几个方面进行改革：
首先，通过质量规制手段制定有效的保护措施。这包括：（一）严格审批制度，避免过度开发。遗产景区内禁止建设污染环境的工业设施和对环境有害的项目。开发新的景区和在景区兴建新的旅游景点及旅游接待设施，必须严格审批，进行环境影响评价，其废水、废气、废渣的处理处置设施和防止水土流失、植被破坏、景观破坏的措施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。（二）通过对开发活动征税，减少经营者过度开发的冲动。（三）政府有关部门对各景区尤其是非再生资源密集的景区进行游客人数总量控制。由政府规制机构通过对自然文化遗产景区的环境容量进行估计评价，制定出各个景区的年度可接待游客人次总数，以配额的形式下发给各景区，并对其执行情况进行监督，对违反规定的景区管理者进行严厉惩罚。在这方面国外的一些做法可供借鉴，例如，法国限制参观凡尔赛宫的游客人数，美国科罗拉多大峡谷自然旅区也对游客人数进行严格限制。在我国，也有不少旅游区也认识到这一点。例如，敦煌莫高窟规定，旅游旺季每天接待游客数量控制在2000人以内，同时采取措施缩短游客在石窟里停留的时间，相应地减少呼出的二氧化碳对敦煌壁画的损害。
其次，利用经济规制手段制定有效的收费政策，解决公共物品特征带来的拥挤外部性，防止出现不合理的垄断价格，实现资源的合理配置。目前，接入收费（门票）应该基于完全成本，不仅要考虑到自然文化遗产维护等成本，还要考虑到拥挤成本以及其它社会成本。在实践中，可以采取分时区价格制度。在旅游旺季，通过适当提高旅游价格，调节旅游人数，使其限制在景区环境容量之内；在旅游淡季通过价格下调来吸引旅游者，从而平衡一年当中旅游者人次的分布。
再次，规制权向中央集中，建立利益中性的独立的规制机构。在规制体制上，由于地方规制机构缺乏独立性，容易受到地方利益的影响，所以应该改变现有规制权的分配格局，将规制权集中到中央，由中央主管部门行使对风景名胜区的规制职能。具体的规制职能应由自然文化遗产景区管理局（管委会）来实施，该机构应是一个利益中性的具有独立地位的管理机构，其成员应由政府部门的专业人士组成并保证充足的活动经费，改变政企合一的现状，保证监管的有效性。
 |
