20世纪80年代以来，中国即开始了构建法治政府的崭新历程。从《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政处罚法》到《行政许可法》等重要法律的相继出台，在具体制度的构建上凸现了人权、民主和法治的价值与地位，标志着中国法治进程逐步纵深发展。2004年3月16日，国务院常务会议通过的《全面推进依法
法治政府的理念与目标
《纲要》明确提出全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现法治政府的目标。这个目标可以从宏观和微观两个角度理解和定位。
从宏观角度看，法治政府应具有有限政府、透明政府、诚信政府和高效政府的基本理念和目标。1、有限政府。一是政府权力有限。其权力来自于人民通过法律的授予，在法律授权的同时也规定了权力的界限，政府只有在法律的权限内才能获得行为的合法性。二是政府责任有限。政府只能根据明确的法律规定承当相应责任。法律是确定责任的唯一和最高依据，这就要求正确处理法律与道德、政策等其他社会规范的关系，防止依据其他规范确定政府及其工作人员的法律责任的非法治现象。三是政府职责与职权统一。行政违法或者行政不当应依法承担法律责任，实现权力与责任的统一，做到执法有依据、有权必有责、用权受监督、违法必追究、侵权须赔偿。2、透明政府。政府行为依据具有明确性和可预测性的法律做出，并暴露在“阳光”下。政府信息除涉及国家秘密和依法受保护的商业秘密、个人隐私外，应当公开；政府应严格遵循法定程序，依法保障行政相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权，把公开作为监督政府行为、杜绝腐败和保障公民权益的利器。3、诚信政府。政府应遵循公平、公正原则和正当程序，平等对待行政相对人；行使自由裁量权应符合法律目的，排除不相关因素的干扰；行政目的可采用多种方式实现，尽量避免采用损害当事人权益的方式。即使在必须采取的情况下，其措施和手段也应以必要和适当为限度；非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政相对人因此受到的损失依法予以补偿；行政机关工作人员与行政相对人存在利害关系时应回避。4、高效政府。法律的公平须建立在基本的行政效率基础之上。行政应积极履行法定职责，遵守法定时限，提高办事效率，提供优质服务，把执政为民体现在行政活动的各个环节。
从微观角度看，《纲要》明确提出建设法治政府的具体目标：（1）政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。（2）各种形式法律规范的制定、修改和废除等制度建设符合宪法和法律规定的权限和程序，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益，为社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供制度保障。（3）法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一，政令畅通，公民、法人和其他组织的合法权益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护。（4）科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映。（5）高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成，社会矛盾得到有效防范和化解。（6）行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩。行政监督制度和机制基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强，行政监督效能显著提高。（7）行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的意识和素质明显提高，善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务，能够依法妥善处理各种社会矛盾。
依法行政的含义与要求
依法行政即行政主体行使行政权力、管理公共事务时必须由法律授权并依据法律规定，法律是行政主体据以活动和人们评判行政活动的标准。这是依法治国的重要组成，也是社会主义政治文明建设的重要目标。具体包括：1、职权法定。行政职权须由法律规定，行政主体须在法律规定的职权范围内活动，非经法律授权，不能具有并行使某项职权。没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响相对人合法权益或者增加相对人义务的决定。2、法律优位。行政权及其行政规范不得超越法律，不得与法律抵触。“不抵触”既包括不与法律的具体规定相抵，也包括在法律没有具体明确规定情况下不与宪法、法律的精神抵触。3、法律保留。凡属宪法和法律规定须由法律规定的事项，只能由法律规定，或只有在法律明确授权情况下，行政主体才能在其制定的行政规范中作出规定。4、依法行为。行政行为须依据法律作出。行政行为既包括行政机关的抽象行政行为，也包括具体行政行为，尤其是影响公民基本权利和义务的具体行政行为或不利行政行为须有明确法律依据。5、正当程序。行政行为实体的正当须借助于正当程序实现。一是政府行政实行公开原则，注意听取相对人意见；二是严格遵循法定程序，依法保障相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。三是行政人员履行职责，与相对人存在利害关系时应回避。6、权责统一。权力与责任的设定应当平衡，行政违法或者不当应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。《纲要》对依法行政提出六个方面的具体要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。
实现法治政府目标的途径
围绕法治政府的目标和依法行政的要求，《纲要》提出实现目标的途径：1、转变政府职能，深化行政管理体制改革。首先是明确政府职权和职能范围，从“万能政府”束缚下解放出来，依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。其次是把主要精力放在宏观规划、调控、服务和引导等方面，“有所不为方能有所为”。再次是改革行政管理方式，减少行政干预特别是行政许可项目，充分发挥行政规划、行政指导、行政合同和市场规律自身作用。2、建立健全科学民主决策机制。科学、合理界定行政决策权，完善政府内部决策规则，建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，实行依法决策、科学决策、民主决策。建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度。3、提高制度建设质量。法律规范的创制等制度建设注重提高质量和法律程序，发挥公民、法人和其他组织的积极性、主动性和创造性;积极探索政府立法项目的成本效益分析制度，建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规范性文件的定期清理制度。4、理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为。严格按照法定程序行使权力、履行职责，保障相对人和利害关系人的程序权利，健全行政执法案卷评查制度；建立健全行政执法主体资格制度；清理、确认并向社会公告行政执法主体；实行行政执法人员资格制度，推行行政执法责任制等。5、积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制。对依法应由行政机关调处的民事纠纷，行政机关应依照法定权限和程序，遵循公开、公平、公正的原则及时予以处理；充分发挥调解在解决社会矛盾中的作用；完善信访制度，及时办理信访事项，切实保障信访人、举报人的权利和人身安全。6、完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督。各级政府应自觉接受同级人大及其常委会的监督，自觉接受政协的民主监督，接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督；加强对规章等规范性文件的监督；认真贯彻行政复议法，加强行政复议工作，完善并严格执行行政赔偿和补偿制度；创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督；加强专门监督，各级行政机关要自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督；强化社会监督，依法保护公民、法人和其他组织对行政行为实施监督的权利；高度重视新闻舆论监督，对新闻媒体反映的问题要认真调查、核实，并依法及时作出处理。7、不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力。不断增强法律意识和素养，提高依法行政的能力和水平，把依法行政列入各级政府经济社会发展的考核内容。8、提高认识，明确责任，切实加强对推进依法行政工作的领导。从“立党为公、执政为民”的高度，充分认识全面推进依法行政的必要性和紧迫性，真正从制度层面落实依法行政的任务和要求，明确责任，严肃纪律。
（作者为广西大学法学院副教授、浙江大学法学院宪法学与行政法学博士生）
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