公共经济学研究始于西方。在我国，随着市场经济体制基本框架的建立，近年来有关公共经济的研究也逐渐成为热点，受到广泛关注。公共经济与政策的出现本质上是“政府―经济”关系在市场经济条件下转化为“政府―市场”关系的产物。作为一个建立在对公共经济与市场实证认识基础上的学科领域，市场体制的演进和制度条件
一、从西方发达国家的发展线索来看，市场机制由形成到发展的过程，市场经济效率作用的增强，必然伴随着公共经济与政策研究的形成与完善，这是一个一般过程
公共经济与政策是以市场经济体制的运行基础为前提的，其产生与受重视的过程也是与市场机制的演进相适应的。资本主义自由竞争时期，市场的效率是主要的被强调对象，政府职能尤其是经济职能十分有限，公共政策依附于财政政策尤其是税收政策，局限在“守夜人”的职责内研究。进入垄断阶段，尤其是二十世纪三十年代大萧条以后，对市场机制运行的效率追求被推到极至，其缺陷和负效率的破坏力也随之暴露到极至。凯恩斯政府干预理论的提出试图解释和解决传统理论的实践危机，也由此奠定了公共经济与政策在经济运行中的地位。
政府的介入，在微观领域以效率准则为主导，关注公共产品提供的效率和政治决策的效率；在宏观领域以公平准则为主导，关注收入再分配和宏观调控问题，通过政策调控稳定经济运行。政府的行为，分别通过公共产品理论与西方经济学基础的对接，公共选择理论对政治过程的经济学分析，而具有合理性，吸收、融入到经典经济理论的框架中，从而开始了混合经济的理论与实践过程。
成熟市场经济制度的演进线索表明，市场经济在发展的过程中，其配置资源高效率的一面不断提高，其配置失灵和无效的一面也不断显现。这种失灵由传统的公共性产品的提供扩大到市场运行的机制性、功能性障碍，突出表现在宏观经济运行的不稳定和收入分配不平等方面。政府对资源配置的范围，呈现出从国防、行政管理等“守夜人”职能到大量的政府投资、公共产品的生产、收入分配的公平，再到以福利化为导向的社会保障等特征。可以说，西方公共经济与政策的发展史，是政府适应市场经济发展要求不断发展和完善职能的历史。政府对资源配置的意义，除了简单地应对市场失灵与提供必要的公共产品外，更主要的是作为保证市场机制顺畅运行不可分割的组成部分，作为驾驭市场的一种积极手段而存在。政府职能范围的扩大和作用的增强使财政逐渐走向公共经济化。政府行为的研究也从对财政收支保障的要求发展到对调控经济运行的政策目标、实施手段和经济后果的关注，公共经济与政策、行政管理等学科逐渐从财政学中衍生和独立出来，成为古老而新兴的研究领域。
二、从中国和其他转轨国家的实践来看，市场机制由建立框架到逐步完善的过程，市场经济基础作用的扩大和强化，必然需要公共经济与政策的配套和保障，这是由转轨决定的一个极为特殊的过程
转轨国家市场化改革的启动，即意味着与之匹配的政府职能公共化进程的开始。公共经济与政策是与市场经济与机制相对应而定义的，传统计划体制下的经济运行是由政府主导的，经济运行本身就是公共性的，不存在与之相对立而存在的私人部门行为和利益。因此，从理论上讲不存在公共经济与政策的区分，经济运行的评价范围与政府行为的评价范围基本是同一的。可以说，自有国家、政府雏形后，即有公共经济与公共服务的要求、思想与行为，但那不是公共经济学研究的对象，也不涉及市场环境下的一系列关系与效果。只有经济运行以市场作为基础配置方式时，私人部门及利益成为微观经济活动的主体和普遍存在时，才会出现与私人部门行为相对立而存在的公共经济、公共部门政策和政府行为。从这个意义上讲，公共政策是一个相当宽泛的研究领域，简单地可描述为市场运行基础上的一切政府行为及其经济影响，或基于公共目标的政府行为及其经济后果。
经济转轨实质上是两种体制与运行机制之间的转换，市场配置资源范围的扩大必然伴随着政府从大部分资源配置领域的退出，退出的实质是政府职能分解、调整、转换、适应的过程。通过政府―市场关系的动态过程，由渐进积累而达致质的变迁，完成体制的转轨。因此，从前述一般意义而言，这一过程必然伴随政府在适应市场机制要求过程中其本身职能的公共化取向。这也是西方公共经济学研究的内容，即政府做该做的事情，弥补市场失灵，提供公共产品和服务。但是，在体制转轨过程中，这并不是最重要和核心的公共经济与政策问题。由于缺乏稳定、成型的市场体制这一基本前提，政府在大多数时候并不具备按照成熟市场条件界定自身职能、实现公共部门发展的环境。既然市场不可能在计划体制下自发产生，不可能自发地设定转轨的路径，也不可能自发地推动转轨向前演进，政府就必须始终对体制转轨的秩序进行控制和调节。政府作为新制度的供给者，通过逐步制定和完善一系列符合市场经济的规则来组织市场，完成制度变迁，应该始终成为主要的职责。因此，研究如何平稳、持续、快速推进转轨的政策，才是这一时期最大的公共经济与政策。由此延伸出来的对本国国情民意的判断、对体制转轨目标的确定、对改革步骤的安排、对各项政策的预见和把握、对矛盾与冲突控制和化解的能力、对相关政策之间的统筹和协调等，也自然成为公共经济与政策研究的主要内容。
这一特殊过程与研究领域的重要性事实上已经在不同国家的转轨绩效中显现出来。“休克疗法”的失败除了目标设计上的脱离实际，其实施的路径一开始就排斥和否定政府在转轨中的作用，否定政府在市场制度形成中的作用，一味地追求理想市场条件下的理想结果，即认为只要让市场机制充分发挥作用就可以达到经济的均衡发展，结果导致了新旧制度衔接上的制度真空，引发资源的非法配置，公共政策无法实施有效的干预。与此同时，政府在宏观调控方面和保护本国经济方面软弱无力，经济衰退引发社会动乱和政治动荡。中国的经济改革是在政府主导下进行的，为了能够充分利用已有的组织资源，保持制度变迁过程中社会的相对稳定和新旧制度的有效衔接，政府在改革出台的时机、步骤的把握、利弊的权衡、变迁进程的调整等方面都起着决定性的组织和领导作用，公共部门也为推动制度变迁掌握着资源配置权限与范围的进退尺度，在市场培育和市场弥补两方面发挥了较好的作用。
随着转轨进程的深入，我们将发现这一实践过程的理论价值最终会朝着两个方向归结：一是作为一个特殊阶段纳入经济史的研究中；一是作为一个特殊阶段纳入公共经济与政策的研究中。在某种程度上，我们可以将转轨定义为一个特殊的公共政策过程。
三、从中国经济发展水平来看，发展战略的制定，发展阶段的升级，必然需要相应的公共经济与政策来推进和驾驭，这是由发展决定的一个极为特殊的过程
生产力水平的落后决定了我国经济发展和市场发育还处于一个较低的水平，在通过体制创新提高激励效果的同时，还需要适合的发展战略来推进发展的速度。20多年来，中国最大的发展战略可以归结为“让一部分人先富起来”即非同步致富的非均衡发展战略。邓小平称这种战略是“一个大政策，一个能够影响带动整个国民经济的政策”。其实质是通过放松管制和政策引导，让资本、劳动、技术等要素在具有较好环境和较高效率的地区、领域先行聚集、配置，产生强劲的支撑和拉动作用。在实际的发展过程中，我们又将改革的步骤与节奏贯穿其中，通过激进与渐进政策的搭配，形成对发展的不同刺激，产生跳跃式发展的局面，使非均衡的战略得到更大的推进。邓小平将这种方式描述为“可能我们经济发展规律还是波浪式前进。过几年有一个飞跃，跳一个台阶，跳了以后，发现问题及时调整一下，再前进”。
这一战略的基础是旨在激发市场机制的效率因素，但推进和驾驭这一过程的则是政府的公共政策。非均衡意味着对效率的倡导，同时也意味着打破均衡必将带来种种冲突与矛盾，政策选择的难度在于既要推进发展，又要控制其反向冲击可能对发展绩效的吞噬。加快发展与治理整顿的交替出现，正是体现了推进与控制的政策驾驭过程，其核心是解决发挥市场机制效率与市场规则不健全下寻租、非法等行为之间的冲突。就中国而言，这一驾驭是十分成功的，保证了国民经济的持续、快速、健康增长。在二十年左右的时间里，基本消除了短缺现象，实现了GDP翻两番的目标，极大地提升了经济总量和国际竞争力。
随着发展阶段的升级，20世纪90年代中后期开始，中国的公共经济与政策对发展的驾驭开始转向对公平与效率矛盾的处理，对保证这期间的经济社会稳定、推动经济恢复和新一轮启动起到了重要作用。更具深远意义的影响则在于，它昭示着下一阶段经济发展战略和公共政策选择方面的深刻变化。虽然目前这方面的公共支出在数量和体制上还缺乏规范的保障，但作为未来政策的重要取向则是确定无疑的。
中国改革与发展的实践是从考虑如何解决十亿人的吃穿问题起步的。为了使人民群众的生活水平不断得到提高，我们进行了打破传统体制、建立新体制的探索。我们改革开放每一项政策的评价，始终以经济绩效是否改善、人民是否满意为标准。我们用了二十多年的时间分阶段地解决了人民群众的温饱问题，实现了基本小康，又准备再用二十年左右的时间分阶段达到全面小康，实现现代化。在遵循上述原则和渐进实践的过程中，党和政府逐渐形成和发展了一整套的执政思想，其核心内容包括从邓小平理论解答什么是社会主义、怎样建设社会主义，到“三个代表”重要思想解答建设什么样的党、怎样建设党，再到在社会主义现代化建设中树立和落实科学发展观的要求。这些思想形成了中国公共经济与政策在理论与实践方面的基础，对政府―市场关系的认识、对发挥市场效率与驾驭市场机制的认识、对公共部门及其发展的认识等，都将以此为基础形成自身的特色。
公共经济与政策在西方发展、在中国的兴起，既反映了一般规律性，更内含着历史性。对于中国公共经济与政策的研究，至少应从转轨、发展、制度三个不同的角度去探索和把握，再综合起来形成基本的框架。而这一层次的研究显然具有战略和总揽的意义，是基础性的建设。只有完成了全局意义上的定位，对西方较为成熟的部门政策分析和技术内容的借鉴才具有生命力，才能着眼于回答中国现实经济中的问题。
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