特邀嘉宾刘政八届全国人大常委会副秘书长、九届全国人大法律委员会委员、
十届全国人大财经委员会委员、研究员
本报记者袁祥曹建文
记者：您在全国人大工作
刘政：中国共产党自成立起就以马列主义为指导思想,我们的人民代表大会制度是根据马列主义国家学说的基本原理,结合中国的具体实际而建立的。马克思早就对西方的议会制度进行了深刻的揭露和批判,并充分肯定了巴黎公社的经验。列宁肯定了苏维埃的经验。正是在这种情况下,中国共产党接受了马、列的观点,从一开始就抛弃了资本主义的“三权分立”制度。
1921年中国共产党在它的第一个纲领中就宣布我们党承认苏维埃管理制度,1927年按照共产国际代表的意见,政治局会议通过决议在中国搞苏维埃运动,并在党领导的根据地建立了苏维埃政权。1931年11月7日在江西瑞金召开了中华苏维埃第一次全国代表大会,参照苏联的模式建立了苏维埃制度。在抗战期间为了统一战线的需要,在各革命根据地都召开了参议会会议,当时的参议会是通过普选产生的革命根据地的最高权力机构,实质上具有了人民代表大会的基本特征。1940年,毛泽东在《新民主主义论》中明确提出在中国要搞人民代表大会制度。他认为,在中国,政权组织形式既不能照搬苏联的苏维埃制度,也不能照搬西方的议会制,而是通过普选实行人民代表大会制。中国共产党的这一主张得到了各民主党派、人民团体的赞同,在1949年9月制定的《共同纲领》中确定下来。
因此,谈到人民代表大会制度的确立,我觉得有三个概念应当明确 一是理论上的确立,这在《新民主主义论》中已经论述得很清楚了;二是法律上的确立,这体现在《共同纲领》中;三是现实中的确立。这是指在1954年,在普选的基础上召开了各级人民代表大会,从而使人民代表大会制度在现实生活中真正建立起来。
记者：您在九届全国人大常委会举行的第二次法制讲座中曾经对人大制度的核心内容做过概括,这一制度还具体包括一些什么内容？
刘政：人民代表大会制度的核心内容和根本准则是一切权力属于人民。具体讲可以分为五个方面：一是各级人民代表大会由民主选举产生,对人民负责,受人民监督;二是国家的行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生,受人大监督,对人大负责;三是中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则;四是各少数民族聚居的地方实行民族区域自治,各民族自治地方是中华人民共和国不可分离的部分;五是人民代表大会及其常委会是集体行使职权,集体决定问题,严格按照民主集中制的原则办事。
现在一般概括为以上五条,但有的时候第四条不放在里面,这主要是考虑到第四条指的是国家结构形式,不属于政权组织形式。把它放进去也可以,不放进去也行。我看,对人民代表大会制度的理解,最主要的是弄清楚人民代表大会与人民代表大会制度是两个既有联系又有区别的概念。我们一些同志以为人大制度就是人大的事,就是讲的人大自身的制度,所以他们不太关心人民代表大会制度。其实从科学理论上来说,人民代表大会制度除了包括人大自身的制度之外,还包括人大与人民是什么关系,人大与其它国家机关是什么关系,以及中央与地方是什么关系等。过去对这三个方面的关系重视得不够,把人民代表大会制度这个概念看得过于狭窄了。
要研究人民代表大会制度首先要理清这几个基本概念,不能把人大制度和人大自身完全等同起来。人民代表大会和人大常委会是个国家政权机构,是国家权力机关。人大和人大常委会自身的各项制度是人民代表大会制度的重要内容,但它不是全部内容。这就需要我们做党的工作的同志,政府工作的同志,法院、检察院工作的同志都来关心这个制度,大家把坚持和完善人民代表大会制度作为一项共同的任务来完成。
记者：现在从发展社会主义民主政治角度来谈论坚持与完善人大制度的比较多,这方面您也有很多研究与论述,那么,完善人大制度与发展社会主义民主政治和建设社会主义政治文明有着怎样的联系？
刘政：江泽民同志在1990年的时候就指出 建设社会主义民主政治,最重要的是要坚持和完善人民代表大会制度。党的十四大、十五大、十六大都把坚持和完善人民代表大会制度作为建设社会主义民主政治的重要内容。
古代哲人亚里士多德早就讲过 民主的本来涵义就是人民的统治,用我们通俗的话来讲就是人民当家作主。人民怎么样当家作主,在我们国家主要是两条途径,一是通过选举代表产生各级人民代表大会来行使国家权力,二是基层的群众自治。村民委员会自治,居民委员会自治,还有企业的民主管理,这些都属于人民群众直接管理他们自己的事务。在这两条途径中,第一条途径是主要的,它是国家形态的民主。村民委员会、居民委员会管的是他自己那个地方的具体的事务,而管理国家的主要途径就是靠人民代表大会这样一个组织,人民怎样行使国家权力,就是要通过人民代表大会来行使,所以,人民当家作主,发展社会主义民主,最根本的途径就是通过人大,通过人民代表大会这样一个组织。
具体而言,就是人民通过选举代表,组成各级人民代表大会,把自己的权力委托给代表来行使。这是一次授权。全国人大代表组成的全国人民代表大会是最高国家权力机关,地方人大代表组成的地方人民代表大会是地方国家权力机关。各级人大决定重大问题,全国人大和它的常委会行使国家立法权,制定法律。省级和较大市一级人大和它的常委会制定地方性法规。人民代表大会通过选举产生一府两院,将自己的一部分权力授予一府两院行使,并对一府两院进行监督,在必要的时候还可以罢免一府两院的不称职人员。通过这两次授权,确保了权力始终在人民手中。这个制度的设计是非常好的,保证了人民掌握国家的权力。当然,在实践中还有需要进一步改进和完善的地方。
记者：在实践中我们怎样进一步坚持和完善这一制度呢？
刘政：就人民代表大会制度目前所存在的问题而言,我在《完善人民代表大会制度亟待解决的若干问题》的文章中曾将其归纳为如下两个方面：一是宪法和法律规定的人大及其常委会的各项职权,尚未完全落实,有的甚至存在相当大的差距。全面落实这些职权还须一个过程;二是人大及其常委会在自身的组织制度建设和具体的民主制度、民主程序和工作方式等方面,还存在许多不足与缺陷,不完全适应行使职权的需要。
要进一步健全和完善人民代表大会制度,我认为应该从以下几个方面下功夫：第一是要进一步完善选举制度;第二是要完善人大常委会的各项职能;第三是要加强人大及其常委会的组织建设、制度建设,加强与人民群众的联系;第四要加强与改善党对人大的领导。这是很重要的一项内容,可以说是加强与完善人民代表大会制度的关键所在。
党和人大的关系问题是社会主义国家遇到的一个新的问题。在共产党执政的情况下如何发挥国家权力机关的作用,马克思没遇到过这个问题,列宁看到了这个问题但没来得及解决,斯大林及其后的苏共领导人在长达几十年的时间里未能解决好这个问题。毛泽东也遇到了这个问题,但并没有很好地予以解决。十一届三中全会后,邓小平提出改革党和国家的领导制度,实行党政职能分开,对这一问题进行了探索。十六大报告中提出要按照党总揽全局、协调各方的原则,规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系,支持人大依法履行国家权力机关的职能,经过法定程序,使党的主张成为国家意志,使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员,并对他们进行监督等等。这几条提得非常好,党怎么领导、管什么事、抓什么,非常清楚,现在的关键是落实。
记者：现在,社会上有个别人提出,西方的“三权分立”制度我们也可以吸收和借鉴,您对此有何评价？
刘政：小平同志多次讲,我们决不能搞三权鼎立、多党制。这是我们国家的社会主义性质所决定的。“三权分立”制度是跟多党制联系在一起的,在中国,我们党是执政党,绝对不能搞多党制,所以我们不能照搬西方的“三权分立”制度。除了这个原因外,还要特别强调一点的是,西方的“三权分立”制度的总的效率是低的,几个国家机关相互掣肘,致使许多国事难以及时决断。我们这个制度总的效率高,这个效率不是指的行政效率而是指的总的效率。我们在一些重大问题上,包括设立经济特区、实行经济体制改革等,决定了马上就可以执行。我们是一个发展中国家,现在强调要抓住机遇,加快发展。在这种情况下,效率是很重要的,否则就会把时间耽误,把发展机会错失掉。所以小平同志讲的是很有道理的。
当然,关于分权和以权力制约权力的学说是可以研究和借鉴的。邓小平同志在制定1982年宪法的时候就提出,关于不允许权力过分集中的原则要在宪法中体现出来。所以1982年宪法强调在全国人大统一行使国家权力的前提下,要明确划分国家的行政权、审判权与检察权。并规定了要合理地划分中央和地方的职责权限,以及人大及其常委会要加强对“一府两院”的监督等。现在的关键是党委、人大、政府这三者的关系要处理好。十三大提出的要理顺党委、人大与政府的关系,合理划分其职能并且要使其制度化,是非常重要的。
民主政治的实行不能脱离各国的具体国情,而且必须分步骤地实行。我去过几个南美洲国家,这些国家完全照搬美国的制度,实行“三权分立”、多党制,但是社会比较乱,并且比较腐败。所以,不是“三权分立”、多党制就能解决问题。第二次世界大战以后,非洲的一些国家也照搬了美国的制度,结果都不成功。它不具备实行这个制度的客观条件。政治制度没有雷同的,我们讲人大制度是适合我国的制度,到美国肯定行不通,美国人认为他们的制度是最好的,美国的“三权分立”制度在中国也肯定行不通。1998年我们去英国考察的时候,与英国前首相希思有次座谈。希思说我的母校牛津大学有些研究人员老跟我提一个问题,中国为什么不实行我们英国的政治制度,希思就问他,你知道中国有多少人口吗？英国许多人对中国很不了解,连有多少人口都不知道。希思问：你能设计一个制度适合于13亿人口吗？这些研究人员没有话说了。因为在一个13亿人口的大国,又是各地情况这么复杂、差别这么大的国家,西方再好的制度搬到中国来也行不通。所以希思这些开明政治家也认识到这一点,各国的政治制度必须适合各国的国情。
人民代表大会制度是适合我国国情的一个好制度,但是在中国这样一个地域广大,人口众多,又缺乏民主与法制传统的国家真正实行这个制度很不容易。现在,人大已走过了50年,前3年和后25年是人大发展比较好的时期,中间22年不是那么景气,甚至受到了严重挫折和损害,由此可看出实行这个制度的艰难性所在。所以,我们必须进一步坚持和完善我国的这一根本政治制度。
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