目前学术界对公共管理学科属性存在争论。笔者通过分析公共管理中公共权力分配及运行机制与公共管理所要解决的基本问题，得出这样的认识：公共管理是在政治学统领下应用经济学与管理学方法的学科，但公共管理学科的本质属性是政治学的。
一、公共管理中公共权力的分配及运行机制决定了公共管理的政
治学学科属性
公共管理是以政府为主体的公共决策过程，这一过程是在公共权力的分配与运行机制下进行的。考察公共管理中公共权力的分配与运行机制，可以从根本上认识公共管理的政治学学科属性。公共管理过程中，围绕公共权力形成四个主体层面，即民众、政府、公共产品生产者与公共产品消费者。公共管理中，公共权力在这四个主体层面之间的分配与运行机制是：
民众是公共权力的所有者。民众作为公共权力的所有者，具有管理国家事物与公共事物的终极权力，也就是具有公共管理的终极权力。民众公共管理终极权力的行使有两个途径：一是通过公共选择来选择政府，二是通过政治参与来直接选择政府的公共政策或对政府的公共政策产生影响。在具体的管理中，民众将管理公共事物的权力赋予政府。
政府是公共管理的管理者与公共权力的行使者。政府作为国家机关，是国家权力、也就是公共权力的执行者，具有代表民众管理公共事物的权力，成为公共事物的管理者。就一个公共管理过程而言，政府通过制定公共政策来进行具体的管理，行使民众赋予的权力。公共管理中，政府公共权力的行使受民众政治权力的制约。
公共产品的生产者是指生产公共产品的部门。公共产品的生产者包括政府与政府授权的其它部门。从严格意义上说，公共产品只能由政府提供。但科斯定理表明，通过界定产权，将外部成本内化为内部成本并将外部收益内化为内部收益，部分公共产品可以由非政府部门或私人生产。这里的部分公共产品是指准公共产品（如教育），纯公共产品只能由政府来生产（如国防）。在公共产品生产上，政府可以决定将哪些准公共产品交由非政府部门生产。对于政府来说，这样做有两个好处：一是减少政府公共管理成本进而减少政府的财政支出，从而减轻纳税人负担，二是对于某些少数人消费的公共产品，这样做也实现了谁消费谁支付成本的公共性。
公共产品的消费者是指某一公共产品的使用者或者整体。对于非全民性消费的公共产品，公共产品的消费者是民众的一部分；对于全民性消费的公共产品，公共产品的消费者与民众是等同的。对于非全民性消费的公共产品，还可以分为少数民众消费与多数民众消费的公共产品。公共产品的消费者通过对公共产品的使用来评估公共产品的效用及自己的满足程度，据此对公共产品与政府的公共管理做出评估并将这一评价反映在他们对政府与政府公共政策做出的公共选择中，行使他们作为民众所具有的公共管理的终极权力。但是，他们对公共产品与政府公共政策的评估不完全等同于民众的评估，他们对政府与政府公共政策的选择也不完全等同于民众的公共选择。这二者的等同只有在全民消费的公共产品中才能成立。
通过上面的讨论可以看出，公共管理中存在着以公共权力为主线的逻辑链条：民众通过公共选择决定政府，政府通过公共权力决定公共产品的生产者与消费者，公共产品消费者通过消费公共产品来评价政府并将这一评价反映在民众对政府的公共选择中。其中，政府居于连接民众与公共产品生产者及消费者的中间环节，也居于公共权力执行者的核心地位。公共管理在公共权力的链条中展开，决定了公共管理中政府以掌握公共权力为目标，这使公共管理打上了深深的公共权力的烙印。公共管理中，政府必须从国家的公共权力分配与运行机制出发，也必然要遵从国家的公共权力分配与运行机制。因此，公共权力的分配与运行机制是公共管理的本质属性与核心内容，这也正是政治学研究的核心范畴，公共管理的学科属性在本质上属于政治学的。
二、公共管理所要解决的基本问题决定了公共管理的政治学学科属性
公共管理是政府对公共事物的管理，目的是为社会提供公共产品（含公共服务）。从提供公共产品的角度，公共管理需要解决三个基本问题：为谁生产公共产品？生产什么公共产品？怎样生产公共产品？分析公共管理中政府解决这三个基本问题的顺序与价值标准，可以更充分地认识到公共管理的政治学学科属性。
公共管理中，政府以掌握政治权力为目标，导致政府首先要从政治角度考虑问题。这体现在两个方面：一是政府作为国家权力机关，在公共管理中必然要体现国家意志，将统治阶级利益作为公共管理中优先满足的利益取向。二是为了维护阶级统治，在统治阶级根本利益得到满足的情况下，政府也会在公共管理中尽可能地解决公平与效率问题以缓和社会矛盾。在首先从政治角度出发的前提下，政府对上述三个基本问题的思考顺序与价值标准是：
政府考虑为谁生产公共产品，价值标准是主导利益群体优先兼顾公平的原则。生产公共产品需要资源。从资源的价值角度分析，公共管理中政府对资源的分配也就是对社会价值（社会利益）的分配。在这一过程中，政府必然首先考虑为谁生产公共产品并贯彻主导利益群体优先兼顾公平原则。主导利益群体是一个国家中占据统治地位的群体，或者说是统治阶级。主导利益群体优先是由政府代表统治阶级利益这一根本属性决定的，兼顾公平是由政府在公共管理中维护统治阶级的阶级统治决定的。在资源有限的前提下，实现主导群体利益优先，必然要抑制非主导群体的利益。公共管理中，若不对非主导群体的利益进行适当补偿，必然要危害统治阶级的阶级统治。为了维护统治阶级的阶级统治，缓和社会矛盾，政府要在一定程度上满足非主导群体的利益。为此，政府在公共管理中要贯彻一定的公平原则。
政府考虑生产什么公共产品，价值标准是边际效用最大原则。在资源稀缺的前提下，如何在公共管理中发挥这些资源的最大使用价值，决定于这些资源对于使用者而言转化为怎样的公共产品。不同的公共产品，对于同一使用者效用不同；同一公共产品，对于不同使用者的效用也不同。因此，在解决了为谁生产公共产品之后，接下来的问题就是为这些人生产什么公共产品。同样，在为使用者提供可以分配的资源有限的前提下，有限的公共资源只能尽可能地为他们生产最急需的公共产品，即生产边际效用最大的公共产品。
政府考虑怎样生产公共产品，价值标准是最大效率原则。政府在决定了生产什么公共产品之后，就必须考虑在有限资源的前提下，生产数量更多、质量更高、性能更好的公共产品，这显然是生产效率问题。生产效率问题，既是经济学的研究范畴，也是管理学的研究范畴。从怎样实现公共产品生产效率这一含义出发，效率问题更多地属于管理学的研究范畴。
通过上述分析可见，公共管理的根本出发点或价值取向属于政府学的研究范畴，只是在具体的公共产品生产层面上涉及经济学与管理学的研究范畴。或者说，公共管理在价值理性层面上属于政治学范畴，在为实现价值理性服务的工具理性层面上属于经济学和管理学范畴。
（作者为南京财经大学公共管理系教授）
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