促进小额信贷稳健发展的理性思考

编者按：致力于扶贫的小额信贷与传统意义上的银行信贷相比，具有贷款规模小、无需实物抵押作担保、网络覆盖面大等特点，因此，小额信贷近年来在我国越来越受到低收入贫困农户的欢迎。但由于受到多种因素的制约，目前我国小额信贷的发展正面临严峻考验。何去何从 本文通过对小额信贷“中国

小额信贷本质上是一种信贷方式，但因其在世界上一些地区比较成功地解决了正规金融机构长期以来没有解决好的问题―――为贫困农户和低收入人口提供有效的信贷服务并同时实现信贷机构自身的持续发展―――而引起了世人的注目。我国直接以小额信贷命名的小额信贷业务的发展，只是最近十多年的事。从上世纪九十年代初开始，一些国际发展援助机构和非政府组织在中国农村扶贫中，开始介绍和试验小额信贷方式，以期改善中国扶贫资金的到户率和提高还款率。这类试验在一些地区实施以后，取得了预期效果。十多年来我国小额信贷试点和推广的实践表明，小额信贷真正的生命力在于其根据低收入人群信贷需求的特点进行相应的金融制度和产品创新。

然而，我们也必须看到，虽然过去十多年我国小额信贷的放款业务增长较快，但小额信贷“中国化”过程中仍存在一些明显的不足。第一，小额信贷产品主要由商业银行和信用社等正规金融机构提供，而在其他发展中国家作为小额信贷创新和发展主体的专业小额信贷机构发育则严重落后；第二，产品单一，多数小额信贷产品直接产生或脱胎于孟加拉乡村银行小组联保贷款的模式，缺乏根据中国国情和市场需求的特点进行的产品、机构创新；第三，在小额信贷发展过程中，政府和相关参与机构过分强调小额信贷的扶贫功能，没有充分重视其作为以服务于缺乏抵押担保能力的低收入用户为对象的特殊金融方式的特点，阻碍了小额信贷产业的健康发展，也直接导致了一些小额信贷项目的还款率较低；第四，小额信贷的运行质量整体不高，非政府组织小额信贷机构的可持续发展水平还较低，而农信社提供的小额信贷不能充分服务于低收入农户。

这些问题的产生，固然与我国小额信贷发展时间较短有关，但更主要的可能是由于在我国小额信贷引进与发展过程中，相关小额信贷机构与我国的社会、经济和法律环境调适不好所致。

小额信贷在中国是一种“舶来品”，是国际机构和非政府机构从其他发展中国家引进来的。像其他舶来品进入中国一样，小额信贷融入中国或“中国化”也会经历一个与中国的社会经济结构撞击和调适的过程。目前世界上存在上千种不同的小额信贷模式，引入我国并在全国推广的主要是根据孟加拉贫困农户的社会经济特点构造的小组联保型乡村银行模式。孟加拉乡村银行小额信贷模式，作为世界上公认比较成功的一种模式，虽然内含了小额信贷的一般特征，但许多具体的制度安排，主要是基于孟加拉贫困农户所面对的社会经济和自然条件。当国际机构和国内的非政府组织将孟加拉乡村银行模式，作为小额信贷的惟一或主要的方式引进来时，没有根据中国的国情和贫困农户的社会经济特点相应地进行创新，而是简单地将其在中国进行复制和推广，这就内在地限制了我国小额信贷发展的空间。巧合的是，政府有关部门在看到非政府组织和国际机构一些小额信贷试点在实现资金到户方面取得成功后，就急于将尚处于试验阶段、未与中国的社会经济结构充分调适的小额信贷模式，采用行政方式在扶贫贴息贷款的发放过程中进行快速推广，试图通过政府干预来改变小额信贷运行的基本规则、加速小额信贷中国化的过程。其结果是小额信贷扶贫项目不断遇到新的问题，贷款的还款率下降。农业银行紧急收缩小额信贷扶贫贷款业务，同时也在一定程度上损害了真正小额信贷的信誉，使我国小额信贷产业的发展走了一段很长的弯路。

当然，我国小额信贷引入过程中出现的上述问题，有相关小额信贷机构的主观选择方面的原因，但在一定程度上也与此间我国小额信贷发展面临的政策与发展环境有关。由于小额信贷在中国属于舶来品，且我国现行法律不承认专业小额信贷机构的合法地位因而也不能从国内金融市场上融资。我国最初的和目前由非政府组织操作的小额信贷不仅由境外机构提供技术支持，而且资金也来自境外赞助机构。这种状况在一定程度上决定了小额信贷中国化方式的选择，不得不带有浓厚的赞助机构的烙印。我国最初小额信贷的试点由孟加拉乡村银行或支持该银行的国际机构赞助，出现上述食洋不化问题也就不难理解。相对而言，农信社发展小额信贷的策略在现阶段应该算是比较理性的。由于农业银行和其他国有商业银行机构网点撤出乡镇，农信社成为农村金融市场上事实上的垄断者。农信社现有的机构、人员和资金实力，远不足以满足所有农户的信贷需求，因此，不难理解农信社会选择信贷需求规模较大、还款风险相对较小的中等收入农户，作为其试验小额信贷的主要对象。

小额信贷的积极、健康发展，既是我国实现经济持续增长和充分就业、减缓贫困的需要，也是金融深化和发展的要求。没有小额信贷的健康发展，中低收入农户和小型、微型企业的发展面临的融资问题，就很难持续地获得解决；金融深化和金融市场的全面发育，也势必会被延滞。诚然，小额信贷的成长，需要经历一个生长、发育和成熟的过程。但尽快厘清小额信贷发展认识上的一些误区，并采取适当的保护和支持政策，对于促进我国小额信贷产业的积极健康发展，将很有裨益。

其一，小额信贷是一种扶贫方式还是一种金融服务？我国拥有数亿低收入人口和大量不能从正规金融机构获得金融服务的农户和微型、小型企业，小额信贷的市场需求潜力巨大。然而，我国一直将小额信贷主要视为一种扶贫方式，忽视了小额信贷更主要的是一个以服务于广大低收入人群和微、小型企业的新兴的金融产业或行业的功能，不仅相关部门没有对小额信贷的健康发展提供全面系统的法律和政策支持，而且可能使我国小额信贷的发展步入误区。如前所述，小额信贷因其以低收入人口为主要服务对象而具有明显的扶贫功能。但是，如果将小额信贷主要作为政府实现扶贫目标的一种工具，一方面容易引起小额信贷用户联想到或等同于其他扶贫方式，不愿按时还款，从而损害小额信贷发展所需的信用基础，农业银行发放的小额到户扶贫贷款在不少地区就因农民将之视为扶贫款而导致还款率低；另一方面也容易模糊金融监管部门的认识，使其不去充分关注和研究小额信贷的特殊性，也难以根据小额信贷发展的需要提供正确的监管和支持。因此，有关部门首先需要改变对小额信贷的定性和定位的认识，明确小额信贷的金融属性和功能，从金融深化和金融市场发展的角度，重新审视和考虑小额信贷发展的意义。

其二，补贴贫困农户还是补贴机构？在发展和扶贫政策中存在的一个争论是：贫困农户真正需要的是获得一次或几次贴息贷款，还是得到持续贷款的机会。国外小额信贷发展的经验表明，对贫困农户和低收入用户来说，真正需要的是持续的金融服务而非一次性的贴息贷款。因此，一种更有效的支持政策应该不是对贫困农户提供一次性的利率补贴，而是补贴能够持续地为贫困农户提供金融服务的小额信贷机构。我国自1986年以来，一直采取贴息贷款扶贫的政策。可是，扶贫贴息贷款不仅真正到达贫困户的比例很小、还款率低，而且在一定程度上也扭曲了金融市场的供求关系，对小额信贷用户的还款行为和业务拓展产生了一定的影响。为了促进小额信贷的健康发展，改善贫困农户的贷款机会，建议政府转变对小额信贷的支持方式，从为小额信贷的用户提供利息补贴，转为对能够为低收入用户持续地提供金融服务的小额信贷机构提供补贴，帮助成长中的小额信贷机构改进信贷管理、财务管理、风险管理和人力资源管理的能力和进行产品创新的能力，尽快成长到可持续发展的阶段。

其三，小额信贷是稳健发展还是快速推进？小额信贷的发展，如同任何新生事物的发展一样，需要经历一个渐进的成长过程。国外小额信贷发展的经验也表明，单个小额信贷机构一般需要5至8年才可达到可持续发展阶段；只有一定数量的小额信贷机构达到可持续发展阶段之后，政府才会考虑是否需要制定专门的小额信贷法规来规范、管理和支持小额信贷的发展。我国自引进小额信贷开始试点以来至今仅10多年，小额信贷中国化的过程尚未完成。在这种情况下，如果人为地采取行政介入的方式，快速推进小额信贷的成长，可能是欲速则不达。目前我国小额信贷发展最需要的是理性地评估其发展的现状、存在的主要障碍，进一步探索适合中国社会经济结构和贫困农户特点的小额信贷制度和产品模式，逐步清除小额信贷发展面临的政策、法律障碍，为小额信贷的稳健发展创造一个健康有利的环境。

（作者系西安交通大学管理学院博士研究生）