近年来,户籍制度成为人们批评的焦点。然而,从经济学的角度,限制人口流动的户籍制度在一定条件下仍有其存在的意义,不能通过立法途径普遍废止,那些试图通过立法一步到位地改革户籍制度的努力在很大程度上只具有象征意义。更为重要的是,笔者担心,如果通过立法将现存户籍制度“一刀切”式地取消,可能使问题更为棘手。“
要统筹城乡发展,避免城乡差距的进一步扩大,就必须对传统的城乡二元体制进行逐步调整,而这必须以我们对这一系列盘根错节的体制安排有一个清晰的认识。我们都注意到,这一系列排斥农民的政策无一例外都是以户籍制度为基础的,只有通过它,才能严格分割城乡人口。所以,户籍制度实际上处于基础和核心的地位。从这个角度来说,把改革的矛头指向户籍制度似乎是切中要害的。但是,一旦一刀切地取消对进城农民的户口管制,本来限于城市居民享受的福利和公共资源将会骤显极度短缺,甚至会对城市带来破坏性冲击。这其中的道理是显然的 在城乡收入和福利差距如此巨大、城镇化严重滞后的条件下,户籍制度的立即取消,城乡制度完全一体化,大量人口的涌入必然导致城市陷入混乱甚至崩溃。这对特大城市和传统体制色彩浓重的城市来说尤为危险。
笔者认为,改革这些城乡二元政策尤其是取消现存户籍管理制度是必须的,但应注意改革的力度和顺序。虽然户籍制度是其他制度安排的基础和前提,形成于其他制度之前,但改革的次序应该是反向的。也就是说,应先逐步取消各种城市居民享有的优惠待遇,降低城市户口的“含金量”,然后才能完全废除现存的户籍管理体制。
笔者把转型经济中城市的扩充机制划分为 通过户籍制度为基础的二元体制安排来调控城市规模的模式,其中机制是对劳动力流动的人为限制;以劳动力市场机制调节城市规模的模式,其中机制是城市就业概率的波动。这两种机制都可以决定城市规模。
基于这样的认识,我们把目前的城镇粗略地区分为以下几种类型 1.特大型城市,如北京、上海、天津等;2.中东部的省会城市,如南京、福州、济南;3.中西部省会城市,如长春、太原等;4.新兴城市,如长三角和珠三角的城市群;5.政府推动建立的小城镇。我们发现,人口控制政策强度在以上5种模式中是依次减弱的。这种控制强度是由城市规模及其就业体制的结构决定的。
对于前两种类型的城市而言,体制内外落差很大;而且,这些城市的地位显要,社会稳定尤其重要;城市居民中有相当部分就业于一般劳动市场,农村劳动力对其构成较强的替代效应。由于这些原因,这两类城市的改革成本较大,不可能推行迅速改革措施。在第3类城市中,市场部门发展缓慢、城市居民主要就业于国有经济中,农村劳动力对城市就业的冲击较小,因而放松管制的阻力不大。但由于市场就业机会狭小,对剩余劳动力转移的意义不大 在一些城市确实出现户籍制度放松后,农村人口却对此“无动于衷”的现象 ;而且,随着城市国有经济的改革重组,会不断游离出大量的富余劳动力,劳动力市场保护可能会出现反复。
总之,对于这些放开城市人口难度较大的城市,仍可以根据户籍控制来调节。我们相信，随着新兴城市迅速发展和农村剩余劳动力的转移,这类城市的就业压力会逐渐减小,而且城市间的竞争会加快这些城市的调整步伐。而对于长三角、珠三角等地区以中等规模为主体的新兴城市和不断涌现的中小城镇,城镇化的阻力小,城镇化的积聚和规模效应显著,因而是增量改革的源泉。这种城镇化是以劳动力市场为基础的,对劳动力的需求来自城市本身的发展和竞争力的提高,而且即使不存在任何城乡分离障碍,劳动力市场的自发作用通过城市失业率的提高,会降低农民流动的预期收益,从而起着调节城市规模的作用。因而,户籍放开必须因地制宜,渐进完成。
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