进入2005年以来,国内许多世界遗产和国家级风景名胜区的门票价格“涨风劲吹”,引起了全社会的高度关注。那么,涨价能否有效地解决对世界遗产的保护问题 世界遗产的维护修缮等费用是否应该由游客来承担？是否存在比这种单纯的门票涨价更好的解决方式？对于这些问题的探讨既涉及世界遗产的管理问题,也涉及政府应该采
避免“公地悲剧”关键要有合理的制度安排
世界遗产的门票价格到底该不该涨价？要从本质上认识这一问题，首先要对世界遗产的基本属性有一个充分的认识。
世界遗产作为人类共同的财富,其本身所具有的独特性、不可再生性、不可替代性、文化价值以及由此派生的经济价值和可持续性享用等决定了它的公共性质。但是,世界遗产又不同于一般的共同资源。国内学者的研究表明,世界遗产资源是一种特殊的公共资源。更进一步地说,根据公共物品理论,国家风景名胜区与世界自然文化遗产是这样一种特殊的公共资源 对积极参与开发的各利益主体来说,世界遗产具有非排他性,当达到一定使用水平后又具有竞争性,因此是一种“公共池塘资源”;对于旅游者来说,世界遗产具有非竞争性,又具有排他性 只有当旅游者人数达到一定数量时,它才具有竞争性 ,但排他成本较高,因此,它是一种“俱乐部资源”。
对于公共物品来说,它的特性表现在消费的非竞争性和非排他性。这两个特征是彼此相互独立的。一种物品要成为公共物品必须同时满足这两个限制。对于处于公共物品和私人物品之间,只具有非竞争性或非排他性的商品来说,如何实现其经济效率 如果某种物品具有非排他性,不论该物品是否具有非竞争性,这种物品都不可能定价,因为不按该价格付费的人无法被排除出对这种物品的消费,导致了非排他性产品不可能由私人供给。“开放”产权下的公共产品,会使相关者有动机在其他人从该物品取得利益之前尽可能地汲取利益,最后导致该物品的过度使用―――“公地悲剧”由此发生。
对公共资源的治理,除上述的“公地悲剧”和囚徒困境博弈外,还存在集体行动的影响。对公共资源管理中“公地悲剧”的规避,既有政府强权干涉治理成功的案例,也不乏通过明晰产权而得到合理解决的个案,解决方式可能是多样的。政府或市场都不是“唯一”的方式,二者都有其合理存在的可能性,关键是找到一种合理的制度安排。
但在各种可能的选择中,价格门槛是最糟糕也是最不合理的一种方式,也与世界遗产的宗旨大相径庭。门票价格只是问题的表象,深层的根源恰恰在于如何理解世界遗产的属性,如何看待经济效益、社会效益等的轻重主从,以及如何解决效率、效益与公平问题等。
世界遗产门票的性质及此轮门票涨价的实质
由世界遗产管理的“展示”使命所派生出来的经济功能和经营性质,使得在遗产管理过程中门票具有特殊的意义。一方面,门票作为世界遗产这种特殊旅游产品的价格,不能直接反映其价值,因为作为公益单位的世界遗产景点,其价值主要是人文价值和教育价值;同时,世界遗产的门票还应具有公益性,特别是对当地社区居民、残障者、学生以及现役士兵等特殊人群,应以优惠的方式来体现其公益原则。另一方面,世界遗产的门票还具有一定的利用价格杠杆来调节参观流量的功能,产生排他性而加以保护。因此,对于世界遗产的门票应有足够的认识。
在对世界遗产门票调价的理由中,有两条直接与对世界遗产门票的认识有关 一是强调现行门票价格过低,不能体现世界文化遗产参观点包涵的历史、文化和社会价值在内的无形资产价值。我们认为,世界遗产确有巨大的经济价值,但这不意味着这种经济价值可以直接转换为商业价值,从而使世界遗产转变为用来经营甚至赢利的商品。这是由世界遗产的公共属性决定的。因此,文化遗产收费是必要的,但收费标准的核定,应以维持该遗产的日常运转所需为限,而不能是其内在文化价值的“变现”。事实上即使是调整后的门票价格也远远不能体现世界遗产的无形资产价值。二是以价格杠杆对参观人数进行控制。这种说法固然有一定道理,且在现实操作中也有一定作用,但仍不能作为调价的理由。世界遗产具有巨大的且不可替代的文化价值,决定了它不应该以购买力为标准而构筑进入的“门槛”。
当前这一轮世界遗产及国家级风景区门票涨价风潮,从表面上看只是一些遗产地和风景区门票收取过高的问题,而深层次上却是给公众进入世界遗产地和国家级风景名胜区设置了高门槛,不利于全体人民对遗产资源和风景资源的整体利用。因此,从根本上说,其实质不在于该不该涨价,而在于某些政府部门和管理机构侵犯了公众利益,在于这种易于出现利益驱动的制度安排,在于背后存在的一系列深层的制度缺失。
首先,这种缺失表现为景区管理权限的混乱。无论世界遗产和国家级风景名胜区的管理权限属于哪一级政府或者部门和企业,其最终所有权都属于国家。而遗产单位的属地化管理,直接导致产权不明晰和约束力不强。即便是在同一地区,景区的产权单位也不一样,有的归园林部门,有的归文物部门,有的归政府直管,有的归林业部门,有的属于私人开发经营。一些景区已将门票收入承包给企业,并依据协议每年由企业上交定额费用。而景点的改造跟承包方没有直接关系,其增收部分则给承包人带来更多利润。还有的景区在形成初期,由于地方缺乏资金,有许多外界资本介入,景区收入需要“分成”,保护景区资源是对外界的说法,提高分红收入才是涨价的最根本原因。这样,国家财产部门化、地方化的结果,势必会带来各景区的地方化、工具化、牟利化,所谓的“加强管理”只能是“加强收费”。
其次,伴随这种管理权属失范的,是景区本身内在性质、功能定位、认知上的混乱 风景名胜、遗产文物,究竟是社会性的公益物品,还是商业性的牟利工具 各地景区管理部门在实际运作中更像是一个个惟利是图的企业,如何最大程度地发挥景区的牟利能力而不是加强保护,成了管理的首要目的。
第三,从世界遗产门票收入的使用情况看,每一个遗产单位都有一块数额不等的用于解决人员工资、职工福利的自收自支费用;对于主管部门来说,也有相当大的一个比例用于补充本地区本部门的财政收入。因此,从遗产单位本身和其主管部门来说,门票收入是其主要的收入来源。拥有对世界遗产的管理权,就意味着具有了一个稳定而又合法的收入渠道，因而利益驱动就自然地成了遗产单位和其主管部门过度追逐门票收入的一个重要的因素。
对于作为消费者的普通公众来说,到世界遗产地或国家级风景区旅游参观支付适当的门票价格是可以接受的。尤其是保护困难、维护费用高的遗产地或风景区。然而,正如国内诸多学者所强调的那样，世界遗产的公益属性决定了门票不应成为世界遗产地和国家级风景名胜区的最主要和最直接的收入,也不应成为控制拥挤问题、阻挡部分人群进入的所谓“调控工具”。目前,我国许多世界遗产地和风景名胜区门票收取的高额化、市场化、贵族化倾向,改变了遗产资源和风景资源的性质,改变了门票的性质,使得本该由国家财政和主管部门承担维护修缮费用直接转嫁到公众身上,而主管部门在收取了巨额的门票收入分成后却没有承担起本该由自己承担的维修责任。
应该说,如果涨价后的门票收入真正能够用于对世界遗产和国家重要的风景名胜区的保护,那么,即使门票价格适当上浮公众也能够理解。问题在于,按照现行的制度安排,涨价后的门票收入还是有相当大的比例装进了地方政府和主管部门的“腰包”。即使有少部分资金能够用到遗产的维护修缮中去,这样方式的涨价公众也是不能接受的。
深化世界遗产管理体制改革的几点政策建议
按照联合国教科文组织的要求,世界遗产只能加以保护,不应该作为旅游产品开发利用。尽管我国的经济发展水平和居民收入水平决定了我国的世界遗产保护与其他国家的情况有所区别,但是,世界遗产和国家级风景名胜区的公共资源属性以及我国的经济发展状况和公众的收入水平对于我国的世界遗产保护来说是无论如何也不容忽视的两个重要因素。
基于以上的认识,结合我国的经济发展水平和目前尚未建立国家公园体系的实际情况,我们认为,我国的世界遗产管理可实行分级管理制度,以改变目前的属地化管理方式。具体来说,可以考虑在国务院下设立一个对我国的世界遗产和著名风景区进行专门管理和保护的机构,并对我国目前拥有的30处世界遗产、177个国家级风景名胜区、155个国家级自然保护区、439个国家森林公园和8个世界地质公园、44个国家地质公园,按照一定的评价标准比如遗产价值的重要程度、对公众所具有的文化与教育价值的大小以及利用和开发状况等划分为中央直管单位与省级政府管理单位,原则上省级以下单位不再拥有对世界遗产和国家级风景名胜区的管辖权。在此基础上,宜采取以下具体的对策措施
第一,明确政府对世界遗产和国家级风景名胜区进行管理和保护的权利与义务。前已述及,世界遗产是属于全体公民所有的共同的公益性资源。而对于这一特殊的资源实施有效的保护和管理,更是一项既不同于一般的经济资源管理、又不同于一般的公共资源管理的特殊工作。将对世界遗产和国家级风景名胜区的管理权限上收到中央和省级政府,有利于对遗产资源的保护和综合开发利用,也有利于发挥其公共属性以保护公众的利益。当然,将对世界遗产和国家级风景名胜区的管理权限上收到中央和省级政府以后,相应的权利与义务关系也随之发生改变。比如,在适当门票价格基础上的门票收入中的相应部分就应分别上缴中央财政和省级财政,而与此相关的问题即世界遗产和国家级风景名胜区的维护修缮费用原则上应分别由其主管单位即中央财政、省级财政来负担。对于不足部分,以及对一些重要的世界遗产的抢救、保护等专项资金,需报国务院相关部门审批,由中央财政安排。
第二,建立与世界遗产和风景区级别相适应的景区门票定价管理制度 由中央直接管理的世界遗产和国家级风景名胜区的门票价格由国务院物价主管部门定价,省级景区门票由省级物价主管部门定价,报国务院备案。国家发改委已出台相关政策对目前的门票价格上涨风潮进行遏制。但要从根本上解决这一问题,必须从管理体制上着手,采取治本的办法来解决。
第三,重新核准人员编制,严格控制人员支出。目前,我国的世界遗产和国家级风景名胜区普遍存在人员过多的问题。各“世遗”单位是否真的需要这么多的职工来管理 我们不能妄加评判。但是,对于遗产单位来说,重新核准人员编制,严格控制人员支出,同样应该成为目前的一项重要工作。
第四,加强内部会计核算和外部审计。在此次涨价风波中,公众普遍反应较为激烈的问题之一就是未能公开世界遗产单位的财务决算情况,而且,出示在听证会上的财务决算表也未经过审计部门的严格审计。因此,切实加强对世界遗产以及国家级风景名胜区的管理,加强内部会计核算和外部审计是其中的一项重要内容。
第五,进一步加强立法管理。目前使用的对世界遗产和国家级风景名胜区的管理办法还是1985年制定的《风景名胜区管理暂行条例》。应该尽快出台《世界遗产保护法》或《国家风景名胜区保护法》,以立法的形式确立政府对于世界遗产的保护责任,即使遗产保护有法可依,也能有效地保障公众的切身利益。
总之,世界遗产以及国家级风景名胜区门票价格的调整是政府定价行为。随着景区经营成本的上升、服务质量的提高、景区投入的增加,对景区门票进行适当调整也是合乎情理的。但是,由于世界遗产以及国家级风景名胜区的门票价格调整事关各方利益,涉及面广,影响巨大,因此,政府要在景区门票的调价过程中,依法履行职责,坚决遏制一些地方政府、利益集团以各种借口侵害公共利益、破坏遗产资源的短期行为,充分体现政府公共政策调节社会公平的作用。
作者单位：东北财经大学经济与社会发展研究院
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