最高人民法院6月22日正式公布《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》 以下简称《解释》 ,这一《解释》8月1日起施行。最高人民法院负责人日前就该司法解释的有关问题回答了记者的提问。
集体土地和农用土地不适用《解释》
记者：
《解释》调整涉及的土地使用权范围是否包括所有的土地使用权。
答： 《土地管理法》第2条规定,我国实行土地全民所有制和劳动群众集体所有制,全民所有即国家所有。与土地所有制相对应,我国目前土地使用权也可分国有土地使用权和集体土地使用权两类。根据《城市房地产管理法》的规定,房地产开发是指在依法取得的国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设的行为,由此决定房地产开发所需要的土地仅限于国有土地,而非集体土地;城市规划区内的集体所有的土地,经依法征用转为国有土地后,该国有土地的使用权方可有偿出让。《土地管理法》也明确规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。因此,本《解释》调整的范围只限于涉及国有土地使用权的合同纠纷案件,不包括集体所有土地,这在《解释》的名称中已作出明确界定。
按照《土地管理法》确立的土地用途管制制度和基本农田保护制度,我国土地分为农用地、建设用地和未利用地,严格限制农用地转为建设用地。在国有土地上,对于按照土地利用总体规划划入基本农田保护区的农用地要严格管理,因房地产开发建设需要使用国有建设用地的,可通过出让或者划拨的方式取得;涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。因此,本《解释》调整的国有土地范围为国有建设用地,不包括国有农用地。
不轻易确认合同无效
记者：《解释》在对合同效力的认定上,是如何体现促进房地产市场健康发展和维护稳定的土地交易秩序这一目标的。
答： 合同效力的认定不仅关系着土地交易关系的稳定和当事人合法权益的保护,而且关系到房地产市场的有序发展。因此,《解释》根据《合同法》的规定,结合社会现状和审判实际,在对欠缺生效条件合同的效力认定处理上,采取了补救性的措施,即当事人只要在向人民法院起诉前,符合法律、行政法规规定的条件,不存在《合同法》第52条规定的无效情形,就应当认定合同有效,尽量尊重当事人双方的意思表示,不轻易确认合同无效,以促进合同加速履行和社会资源的有效利用。这在《解释》的第2条、第3条、第9条、第11条、第12条、第13条、第15条、第16条均有体现。同时,对当事人订立的隐藏真意的合同,我们按照合同约定的实质内容,作出符合当事人真实意思表示的认定,而不是简单地认定合同无效。此外,在合同的解除上,《解释》严格当事人行使解除权的条件,只有在出现根本违约,合同目的无法实现的情况下,当事人请求解除的才予以支持。这样,人民法院在适用法律过程中既能维护法律的严肃性,又能维护合同交易关系的稳定性,确保房地产市场快速发展。
《解释》实施后开发区管委会订立的出让合同无效
记者：《解释》对当前国务院开展的土地市场整治工作中有关开发区管委会自行出让土地的问题是如何认定和处理的。
答： 根据《土地管理法》和《城市房地产管理法》的规定,土地使用权出让合同的出让方为市、县人民政府土地管理部门,其他部门无权出让。但由于以往土地市场管理不规范,特别是对各类开发区内的土地管理缺乏有效措施,导致了一些开发区的国有土地出让、转让呈现无序状态,开发区管委会擅自出让土地的情况较为严重,引发了大量的合同纠纷。针对上述情况,目前国务院已经对全国土地市场部署开展治理整顿工作,其中开发区即为整治的重点。为配合国务院此项工作,我们在制定司法解释时,坚持既要依法规范土地出让行为,同时也要考虑我国实际情况,尽量维护土地市场现有秩序的稳定。为此,在综合相关部门意见的基础上,《解释》对开发区管委会订立的土地使用权合同效力认定作出区别对待的规定。首先,为配合国务院开展的土地市场整治工作,加大促进国土管理部门对土地市场的管理力度,《解释》明确将不具备法定主体资格的开发区管委会与受让人订立的土地使用权出让合同按无效处理,对今后土地出让行为可以给予有效规范。其次,考虑到我国目前实际情况,对开发区管委会遗留下的为数不少的出让土地问题,仍采取一定的补救手段,即在起诉前经过市、县人民政府土地管理部门追认的,可以认定有效,同时为防止追认手段的滥用,有效规范今后的土地出让行为,对追认的范围限定在本《解释》实施之前的情况。《解释》实施以后,开发区管委会再行订立的土地使用权出让合同一律按照无效处理。通过宽严相济的规定,对此类纠纷给予合理解决。
《解释》出台有利于和谐社会的构建
记者： 请您谈谈制定这个司法解释的意义。
答： 第一,《解释》的公布实施,有利于推动我国房地产市场各项制度的改革和土地交易市场健康有序地发展。由于我国房地产市场仍处于发育阶段,市场功能还不健全,市场交易行为也不规范,引发了许多纠纷,影响了社会的稳定,阻碍了我国房地产各项制度改革的进程。在现行立法尚不完善的情况下,《解释》的出台对规范我国房地产一级市场、二级市场乃至三级市场 即商品房交易市场 的土地交易行为,维护房地产市场秩序,促进市场经济诚信体系的建立和房地产市场的健康发展,都将产生积极的影响。
第二、《解释》的公布实施,有利于保护房地产市场开发经营主体和广大人民群众的合法权益。据相关资料表明,随着城镇居民住房的商品化和市场化,目前房地产开发建设的商品房近90%由个人购买,而商品房的开发建设与土地市场具有直接的关系。因此,《解释》在对房地产开发经营主体依法保护的同时,也充分保护了广大人民群众的合法权益,也是人民法院落实执行“司法为民”要求的具体体现。
第三、《解释》的公布实施,有利于法制的统一和社会主义和谐社会的构建。房地产作为不动产,属于民事财产权的范畴,应由物权法进行调整。现行的《土地管理法》和《城市房地产管理法》作为行政性法律,主要是从行政管理的角度对房地产的开发经营行为加以规定。由于目前我国还没有完善的不动产法律,物权法也尚未出台,因此,人民法院在处理法律关系复杂的房地产纠纷案件时缺乏具体明确的法律依据,适用法律不统一。这不仅不利于平等保护当事人的合法权益,也不符合法制统一原则的要求。《解释》的制定出台,为人民法院正确、及时处理房地产纠纷案件,维护房地产市场秩序,公平保护当事人合法权益提供了有力的法律武器。这不仅有利于实现人民法院公正与效率的工作主题,也有利于保障我国法制的统一,而且更有利于促进经济与社会全面发展和社会主义和谐社会的构建。
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