中国全面建设小康社会目标能否实现，关键取决于“三农”问题的解决程度。而统筹城乡发展，改变城乡二元结构是解决“三农”问题的根本路径选择。
“三农”问题很多，但核心问题是农民收入增长缓慢，与城镇居民可支配收入增长差距不断拉大。2003年全国城镇居民人均可支配收入8472元，扣除物价上涨因素，实际
造成农民收入增长缓慢、城乡收入差距过大的原因何在？我认为城乡二元结构是其根本的制度性原因。二元结构是中国特有的现象，它是以二元户籍制度为核心，包括二元就业制度，二元福利保障制度，二元教育制度，二元公共事业投入制度在内的一系列制度体系。这种制度安排，在一个国家实行人为的城乡隔离政策，其本意是适应优先发展城市工业的需要，固定农业人口，来保证粮食供给，同时避免劳动力大规模地涌入城市。这种制度安排至少造成了三个方面后果：一是产生了大量的工农业产品之间的价格“剪刀差”。二是农村剩余劳动力大量沉淀。三是农村产业结构单一化。二元结构，使中国城乡形成巨大的反差。因此，取消城乡隔离政策和给予农民以公平的待遇，是解决目前“三农”问题的关键所在，而最根本的路径选择是统筹城乡发展。
统筹城乡发展，是党中央国务院从国民经济和社会发展全局的高度提出来的。江泽民同志在党的十六大报告中提出“统筹城乡经济社会发展，建设现代化农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”党的十六届三中全会又提出了“五个统筹”，其首要的就是统筹城乡发展。统筹城乡发展，实质就是把城市和农村的经济和社会发展作为整体统一规划，通盘考虑；把城市和农村存在的问题及相互关系综合起来研究，统筹加以解决。这是消除我国城乡二元结构，实现城乡互动互促互进，推进城乡协调发展的根本途径。
统筹城乡发展，首先要破除体制障碍。打破城乡隔离的旧的户籍制度、就业制度、教育制度、福利保障制度等旧体制，建立城市互动，共同发展、共同繁荣的新体制和新机制。站在经济社会发展全局的高度确立以统筹城乡发展的方略解决“三农”问题的新思路，把农村经济社会发展放到整个经济社会发展中统筹考虑；把农村繁荣进步放到整个社会进步中统筹规划；把农民增收放到国民收入分配的总体格局中统一安排；把农村和城镇作为一个有机统一的整体加以统筹协调，形成以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展的体制和机制。
其次，采取有力措施，推进两个“反哺”。目前，我国已进入工业化中后期，从经济总量、财政收入以及二、三产业占GDP比重看，我国实现工业反哺农业、城市反哺农村的条件已经具备。党中央不失时机地提出两个“反哺”的方针，这确为一项顺应时势、符合规律的英明决策。推进两个“反哺”，必须调整国民收入分配结构，优化财税政策，公共财政更多地向农村倾斜，坚持对农村“多予、少取、放活”的方针。其一，要“以税惠农”，取消农业税后，不要开征新的税种，减轻农民负担，给农民一个长期休养生息的机会。其二，增加对农田水利、农村基础设施建设的投入，增强农村经济发展的后劲。其三，对农用物资的生产和流通，采取必要的扶持和补贴政策，使其零售价格保持在合理的限度之内。其四，要完善农村的义务教育，改善农村医疗条件，提高农民医疗保障水平。还要加大扶贫力度，使那些农村丧失劳动能力的特困人口，得到社会救助。
最后，推进工业化、城镇化进程，统筹城乡发展，形成城市对农村的带动机制。我国以前的工业化是一个基本上把农民排除在外、造成城乡二元结构的工业化。迄今为止，我国工业化任务尚未完成，仍需继续推进，但必须改变策略，把以城市利益为导向的工业化路线改为城乡联动的工业化路线。在法律和国家产业政策的规制下，鼓励有条件的农民创业办厂，既可以在乡村办，也可以到城市办，取消各种歧视性的准入限制。在用工政策上，鼓励农民到工业部门就业，既可以离土不离乡，也可以离土又离乡，最终改变农民的职业身份。在农村经济结构调整上，在保证粮食生产的前提下，大力发展农村二、三产业，鼓励招商引资，引导向农村二、三产业投入，并使农村二、三产业企业向小城镇集中，走农村城镇化道路。在农民进城就业问题上，要创造更多机会和公平环境。国家要制定各种法律和政策，维护农民与市民的平等，市场准入机会平等；公共用品共享共用。要对现行的一些政策措施进行清理，清除农民进城的障碍，放宽农民进城就业和定居的条件，依法保护进城务工农民合法权益，让外来人口逐步融入城市。
总之，只有以科学发展观为指导，统筹城乡发展，消除二元结构，才能从根本上全面解决“三农”问题。
（作者单位：鞍山市委党校）
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