所谓环境资源,包含两个层次的涵义,一是指诸如土地、水、气候、动植物、矿产等单个环境要素以及由它们的组合而形成的环境状态;二是指环境容纳污染物的能力,也称为“环境自净能力”,后者的重要性正日益显现。环境资源的稀缺程度在经济发展过程中不断提高,导致了对其优化配置需求的不断增加。一般而言,价格机制是配置
环境资源可能成为发展中的不稳定因素
改革开放20多年来,我国社会经济发展取得了令人瞩目的成绩,连续多年保持了较高的增长率,创造了发展中国家经济增长的奇迹,但也付出了沉重的资源、环境、人文代价,并越来越受到环境资源的强烈约束。主要体现在各种环境资源承受力接近临界值、环境污染物排放量巨大,对其治理需要大量的人、财、物,并有可能造成新的污染源。高消耗、低效率带来的增长导致废弃物排放多、环境污染严重,使得我国单位产出的主要污染物排放强度,不仅高于发达国家,甚至超过部分发展中国家的水平。我国工业总体技术水平低,物料消耗高、流失大,对环境造成了相当大的压力,导致能源和原材料的过量消耗。与国外先进水平相比,企业资源利用效率和污染控制方面的差距很大。中国社会科学院环境与发展研究中心新近的研究成果表明:20世纪90年代中期,我国因污染造成的年度经济损失超过1300亿元人民币,相当于年均GDP的2%-3%;自上世纪40年代积累起来的生态破坏造成90年代中期每年经济损失3845亿元人民币,二者相加每年经济损失超过5000亿元人民币。因此,我们在发展经济的同时,迫切需要树立以人为本、全面、协调、可持续的科学发展观,实现发展理念、增长方式、综合决策、资本运作和经营机制的根本性转变。
目前,我国正处于新一轮的经济增长期,从经济增长的内在逻辑和国际经验看,此轮经济增长中住宅、汽车等产业会持续相当长的时期,这又将进一步增强对环境资源的开发利用。从产业结构角度看,环境资源可能成为经济发展中一个不稳定、不健康的因素。
环境资源问题的经济学分析
环境资源远不是以往人们认为的那样充裕,可以无代价地随意取用。随着经济的发展和人口的增加,我国资源禀赋状况在不断改变,环境资源的稀缺性逐渐显现,稀缺程度不断提高。传统的市场经济理论已无法解释和解决目前遇到的环境问题。环境经济学产生的根源在于:人们发现经济发展需要相应的环境资源的支持,而环境资源的稀缺在此时却成为经济发展的约束条件,由此产生了环境资源供给和需求之间的矛盾。
随着环境资源变得日益稀缺,其相对价格不断提高,原有的环境资源零价格制度导致了生产消费环境资源的私人边际成本与社会边际成本、私人边际收益与社会边际收益的巨大差异,进而导致环境资源的竞争性使用和环境质量的进一步降低。当环境资源的生产和消费出现了私人边际成本与社会边际成本的差异,或私人边际收益与社会边际收益的差异时,就意味着环境资源的生产和消费出现了外部性问题。外部性的存在是环境问题产生的根源。而解决外部性问题最有效的办法,就是通过明晰产权和市场交易为外部边际成本定价,从而使外部成本内在化。产权理论对价格理论的完善以及对外部性问题的全新解释,为环境资源市场配置奠定了理论基础。但是,环境资源具有公共物品的属性,其特点主要体现在消费上的非排他性和非竞争性,也就是每增加一个单位公共物品的消费,其边际成本为零。所以,对环境资源进行合理的产权界定,利用市场机制进行优化配置,是解决环境问题的重要手段。
目前,理论界对环境资源应如何优化配置的讨论,存在两种观点:一种是国家干预,一种是市场交易。其实,无论采取何种方式,首先都必须明确在特定约束条件下何种产权结构是较优的。从理论上说,明确产权通过市场交易形成价格调节机制是实现资源优化配置的最好手段,但明晰产权是有成本的,因此,最合适的产权结构应该是在明晰产权的边际成本等于边际收益的这一点上。
如何加快我国环境资源配置制度的构建
政府推进环境资源市场化配置的思路可以从两方面入手:第一,在外部方面,降低交易费用,建立健全相关的技术保护体系及制度约束体制等。第二,在内部方面,主要包括传统经济及产业的改造、提升(如规模化、集约化、知识化、信息化等,通过技术升级、资金整合、市场扩大等方式提高自然资源利用率)等,同时积极发展绿色产业。无论是外部方面还是内部方面,首要条件都是要使环境资源的归属人格化,也就是明确产权。这又包含四个方面:一是环境资源受益者究竟是否有权享受最终收益?二是如果环境资源受益者没有收益权,那么,收益权属于谁?三是环境资源产权是否可以交易?四是交易的收益归谁?这里的“谁”是指具体的法人。一般而言,制定环境政策和确立环境制度的主体主要是中央政府。对于中央政府而言,其目标是多重的。我国是一个发展中的社会主义国家,面临的主要问题是生存和发展。因此,政府的主要目标是效率优先,促进经济快速增长，以满足人们的物质需要,提供更多的就业机会。由于我国技术水平落后、资金严重缺乏、人力资源水平低,使得我国在经济增长过程中,会以资源的极大消耗为代价，因而在经济发展过程中,政府需要制定切实可行的环境资源政策,实现环境资源的可持续利用。对那些对环境有较大破坏性的项目,在审批时要严格控制,对于已经实施的则要积极采取措施,控制其对环境造成的不良影响。
纵观我国的环境资源政策,不难发现其制度建设的总原则可以归纳为“谁污染,谁治理”。新中国的环境保护事业以1972年派代表团参加斯德哥尔摩联合国人类环境大会为起点,但真正制定和完善有中国特色的环境保护政策体系是从1979年开始的。20世纪80年代我国环境政策的基本内容是:预防为主,防治结合;谁污染,谁治理;强化环境管理。与之配套的是比较详细的工业建设布局环境政策、能源环境政策、水域环境政策、自然环境保护政策等等。我国的环境政策建设主要致力于建立环境标准和法规、加强环境监测和统计,这是实施一切环境政策的基础。在各地的实践中,国家的宏观环境政策的原则被不断深化和细化,形成了各具特色的环境政策和环境管理制度。目前我国环境政策的基本取向应该是:其一,坚持市场配置资源,利用市场机制进行资源优化配置是解决环境问题的主要手段;其二,从效率角度看,政府和市场的作用范围和领域应该有明确的界定,否则,政府干预和市场机制都会带来低效率;其三,坚持为我国全面建设小康社会的战略目标服务,为建立和谐社会服务;其四,积极发展绿色经济和循环经济,着力于环境保护制度的建设,充分利用企业内的技术创新。
构建环境资源配置制度的政策建议，具体而言，有如下几个方面：
其一，尽快确立环境资源开发和利用的全球化观念。在世界资源市场上进行资源的有效配置,充分利用国内外两个市场,两个价格以及两个机制来为我国的经济发展作贡献，这是我们今后需要特别强调的。
其二,建立明晰的环境产权制度。明晰环境产权对于保护生态环境、合理利用环境资源以及保障公民环境权益的意义是十分重大的,产权如果得不到明确界定,环境资源利用就很难保证公平、有效,公民的环境权益也很有可能被随意侵犯。并且产权要成为可转移、可交易的产权,其边界必须清晰,在此基础上才能形成环境资源市场的市场准入和退出规则、市场定价规则、市场竞争规则和政府干预市场规则等。
其三,推进环境资源产业与产业管理的市场化改革,积极发展循环经济。政府是循环经济发展的责任主体。为弥补市场缺陷,政府应充分运用行政、法律、经济、财政等手段,规范循环经济,保障可持续发展。应科学制定区域循环经济发展规划,建立完善政策支撑体系,健全循环经济发展制度;建立循环经济发展的法律、法规体系;转变政府职能,加强部门合作。
此外，还应加强管理,建立投资激励制度,改变我国目前环境保护投资总量较少的状况;建立健全我国环境资源开发利用中的价值损失与补偿机制。大量外商和国内采矿企业都将增加对环境资源尤其是非再生资源的开发投资,这使得对国内环境资源富集区的开发进一步升温,假如投资开发利用率低、价值得不到及时有效补偿,将会威胁到我国的生态环境安全。另外，还应建立有效的行业协会之类的中介机构,发挥它们在规则制定中的作用;在减量化原则、再使用原则和再循环原则的指导下,建立企业内部循环、生产之间循环的合理分工体系,形成环境资源开发和利用的激励约束机制;处理好以下几对关系:环境资源保护与经济发展、环境资源保护与地方保护主义、环境资源利用与知识经济、环境资源开发和产业转移、环境资源开发利用与招商引资方式及技术的改进。
(作者单位:西北大学经济管理学院)
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