中共十六届五中全会对于我国“十一五”期间的城市化发展道路选择，明确提出了“坚持大中小城市和小城镇协调发展”的战略，这有着非常重要的意义。城市化战略，就是在城市化进程中，把哪一种类型的城市作为推
大城市战略的利弊分析
发展大城市是我国城市化的重要内容，我国必须要发展大城市。尤其应该看到，我国目前城市化发展不快的一个重要原因，就是大城市发展不够。有关资料表明，我国已有的超过100万人口的城市的集中度，比世界平均水平低5个百分点，比中等收入国家低11个百分点，比高收入国家低21个百分点，比美国低28个百分点，比德国低30个百分点。这表明我国大城市发展不够，必须从各方面推进大城市的发展。但从我国的现实状况看，仅靠发展大城市是不能实现城市化的。第一，我国非城市人口众多，而且地域广大，地区间差别也很大。我国现有的非城市人口仍然高达9亿之多，而且分散于差别甚大的广阔区域之中，人们在理念及生活习惯等方面极为不同。我们就是将现有的所有大城市和中等城市再扩大，也容纳不了如此之多的非城市人口，所以，仅靠发展大城市是不可能完成我国的城市化任务的。
第二，大城市虽然可以为人们提供便捷和良好的生活环境，但因为交通、环境，以及水资源和能源等方面的问题，往往又会使人们的生活质量降低。尤其是大城市中的过度竞争严重，人们的生存压力很大，使得就业较为困难，并产生了一系列的社会问题，即人们所说的“大城市病”。因此，虽然大城市的发展是提升城市化水平的重要环节，但要有一个度，并不是越大越好。
第三，由于大城市中人们的生活成本往往比较高，而且为了解决交通及环境等方面的问题必须支付较高的治理成本，这会增加企业的生产成本，进而使得企业的效率受到影响。对于我们这样一个现在仍然主要依靠成本的比较优势来增加出口的国家来说，单纯发展大城市确实不利于城市化的推进。
第四，大城市相对于中小城市，尤其是小城镇来讲，其生活成本是比较高的。高的生活成本必然限制农村人口的进入，因此，仅靠发展大城市实际上无法实现城市化。从实践来看，目前珠江三角洲对外地农村人口的吸引，主要就是靠中小城市和小城镇，大城市对外地农村人口的吸引力明显低于中小城市。
在推进城市化、提升城市化水平的进程中虽然仍然要大力发展大城市，但是不能仅注重大城市的发展，还要大力推动别的类型城市的发展。在这里，我们既要批评惧怕发展大城市的观点，不能过度夸张“大城市病”，又不能有单纯发展大城市，忽视发展其它类型城市的观点。
小城镇战略的利弊分析
对于中国这样一个非农人口相当高的国家来说，发展小城镇对于城市化的推进无疑是极为重要的。从现实状况来看，小城镇的发展确实推进了我国的城市化进程，例如长江三角洲地区和珠江三角洲地区的城市化发展，在很大程度上就是依靠了小城镇的发展。但是，我国的城市化不能仅靠小城镇的发展，尤其是不能把发展小城镇作为城市化的最主要途径。
第一，小城镇的城市化成本比较高。据有关计算，以同样的成本，在大城市可以吸纳6-8个非城市人口，而在小城镇则只能吸纳1个，因而非城市人口进入小城镇的成本也就会高，这种高成本恰恰阻碍了城市化，使得有些人宁可居住在农村，也不愿进入小城镇。我国现在有些小城镇之所以既没有上水系统，也没有下水系统，就是因为人口规模太小使得修建上下水系统成本太高，导致小城镇脏乱差的现象极为严重。因此，从成本的角度来计算，小城镇吸纳农村人口的平均成本是较高的。
第二，小城镇的城市功能往往残缺不全，加之规模太小，难以提供更多的就业机会，这就限制了小城镇对非城镇人口的吸纳能力。我国目前大量小城镇的城市功能都是残缺不全的，这主要是因为人口规模太小而无法构建完整的城市功能，而这种城市功能的残缺，又使小城镇丧失了吸引力，甚至阻碍了非城市人口进入小城镇，形成恶性循环。尤其应该看到，小城镇往往形成不了真正的城市文化，给人的感觉好像非农非城，在小城镇中生活的人还并不是真正的市民，而是农民与市民的混合体，因而发展小城镇提升不了城市化的水平和档次。
第三，小城镇对资源的消耗也比较大。例如，小城镇的建设用地要比大中城市多得多，因而对土地资源的消耗明显高于大中城市。据测算，规模过小的小城镇，一般规模收益低，政府承担的外部成本高。有些小城镇的城市化设施因为使用率不高而大量闲置，浪费严重。实践表明，城市化的必要设施在小城镇若不建设，会使其城市功能不全，城市化水平低。而若要建设，又因为使用率低下造成严重浪费，这对小城镇来说是两难的选择。
小城镇的发展在我国城市化的进程中是必不可少的，但应该看到小城镇本身的局限性，不能把大力发展小城镇作为城市化的最主要途径，并把城市化归结为小城镇战略，发展小城镇只能是城市化的辅助方式。
坚持体系化战略
所谓体系化战略，就是通过大中小城市和小城镇的协调发展来有效实现城市化。也就是说，要使我国的大中小城市及小城镇成为一个有机的整体，形成结构有序、优势互补、功能配合、共生共进、和谐高效的城市化体系。在这个城市化体系中，任何一个地区或者区域都有其中心城市或城镇与别的地区或区域相连接，中心城市及城镇相互连接，形成城市网络。例如，任何一个经济联系较密切的小地方，实际上都有一个因为市场交易关系和经济联系而形成的中心城镇，再大一点的经济区域就有较大的中心城市，而更大一些的经济区域就有更大的区域性中心城市，然后就是全国性大都市。如果考虑到国际化进程，那就还有国际性大都市。所有这些不同种类的互补性城市，虽然其功能和作用不同，但每个中心城市都必然要辐射到它周围的城市及小城镇，而且这个中心城市又会受再大一点的中心城市的辐射，以此类推，形成共同发展和相互协调的城市体系。这种体系化城市发展战略，符合我国的实际情况，是我国城市化的必然选择。
第一，体系化城市发展战略非常有利于吸纳更多的非城市人口。在体系化城市发展格局中，随着各种中心城市或城镇功能的不断完善，其辐射能力必然会逐步增强，对带动周边中小城市和小城镇的发展起到越来越大的作用，从而使得各种中心城市在吸纳非城市人口的同时，也会极大地带动周边中小城市和小城镇对非城市人口的吸纳。如上所述，仅靠大城市吸纳非城市人口是不行的，只有结构合理、功能互补、整体效益最大化的城市体系，才能满足我国城市化的需要，使大量的非城市人口进入城市。据测算，我国城市化若要达到75%以上，就需要有能容纳11亿到12亿人口的城市容量，这显然是要有体系化的城市群体，需要发挥各种城市及小城镇的作用，单靠某种类型的城市是不行的。
第二，体系化城市发展战略有利于消除“大城市病”和单纯发展小城镇所带来的弊端。如上所述，单纯发展大城市会形成“大城市病”，单纯发展小城镇又会带来“小的坏处”，因而我们必须在城市化中消除“大的弊端”和“小的坏处”，寻求城市化的最佳效应。实践证明，能够实现城市化最佳效应的战略，就是实行体系化城市发展战略，用大城市的比较优势，消除中小城市及小城镇的弊端，用中小城市和小城镇的比较优势，弥补大城市的不足，从而实现各种城市的比较优势的组合，使城市化的资源消耗和环境保护达到最优，使城市化的经济成本及人们的生活质量达到最佳状态，从而实现效率最大化的和可持续发展的城市化。第三，体系化城市发展战略有利于人本主义的实现。人本主义的核心是尊重人们的自我选择，为人们提供更为广阔的能够进行自我选择的环境和空间，而体系化的城市发展战略刚好能够满足这一点，城市化中要实现的是人对城市的选择，而不是相反。在体系化城市发展战略中，由于各种城市的功能和作用的不同，使得人们进入城市的门槛和生活成本也不同，因而人们完全可以根据自己的实际情况选择适合自己的工作和生活要求的城市。例如，从工作能力及个人特长上讲，有的人能够在像北京及上海这样的国际性大都市中很好地工作和生活，而有的人则适合于在青岛、大连这样的沿海区域性城市中工作和生活，还有的人可能比较适合于在成都、西安这样的西部区域性城市中工作和生活，当然也有的人可能更适合于在县城这样的小城市中工作和生活，等等。因此，人们需要有一个供自己选择的城市体系，而体系化城市发展战略，可以满足这一点。综上，我们应该把体系化城市发展战略作为我国的城市化战略。要在发展大城市、特大型城市、区域性大城市的同时，注重中小城市的发展，尤其是关注小城镇的发展。只有它们的共同发展和相互协调，才能高效地实现我国的城市化。(作者单位：清华大学经济管理学院）
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