为了确保农村地区儿童也能受到免费的高质量的义务教育，我们认为，有两个难点要突破，一是中央和地方财政博弈问题，二是教师制度建设问题。
首先谈谈第一个问题。在“两免一补”政策出台时，规定中央财政负责“一免一补”即负责免除书本费，并补助寄宿学生生活费，地方财政配套，负责免除杂费。中央和地方惠及的困难学生数量要一致。经过一年来的实践表明，中央财政有较强的实力实施免费义务教育，而有些地方则力不从心。例如，2005年年初时，有些省上报的应该得到“两免一补”的学生数量较大，后来发现自身财力不足，只好减少上报数量，以减少地方免除杂费的开支。
实际上，这类问题在过去也经常发生，中央为了调动地方积极性，每每无不要求地方做出些相应的配套为前提；地方为了得到中央的财政支援，不惜许诺夸口，而实际则不完全兑现。由此形成了中央和地方的博弈关系。当前，在关系到中华民族素质的义务教育问题上出现博弈，与免费义务教育的初衷有些不和谐，本来是令人雀跃的好事恐怕又要出现瑕疵。我们调查发现，某些地方领导，特别是有些贫困地区的领导早已认为，义务教育作为社会公共资源，其运行成本主要应该靠“国家”的思想，他们心目中的“国家”即中央财政。公共资源享用权利的不排他性，以及回报时的无界限性，使得很多地方领导慨叹“义务教育办好了，接受高层次教育的人才流失了，对本地经济发展有什么作用……”。据统计，目前“两免一补”只惠及国贫县3600万农村学生。以后将有数以亿计的学生要面临这种情况，所以要有一个长效机制保证免费义务教育实施。
在我国，长期存在协调条条块块关系的问题。财政管理体制方面一级政府一级财政，各自保持本级财政收支两条线平衡，实质是强化了块块的权力。例如，我们调研了解到，某县教育局领导根本不知道教育专项转移支付数额，县一把手说，“你们都知道了，就会天天来要钱了。”但是，在分税制之后，在中央财政得到强化之后，在对待像义务教育这样的公共事业，条条的作用应该强化，中央财政的垂直影响会更加有效。专款专用，封闭管理对保障义务教育经费投入的直接到位，至关重要。当然，在实践中需要有纪检审计部门督察，更需要有群众监督、舆论监督和操作透明。否则，免费义务教育和以往的教育转移支付一样都可能被截留和挪用。
第二个问题，关于教师制度建设和农村教师问题。
与城市教师相比农村教师整体素质不高，教师队伍各种结构（学历、年龄、职称、性别、学科等）不合理，教师待遇较低，代课教师较多等。农村教师问题是否解决是关系到农村义务教育质量高低的大问题，而教育质量提高会促进农村教育的普及。在此，我们认为要从制度重建的角度思考农村教师问题。
1、建立城乡教师双向流动制度
就农村教师现状分析，教师流动制度实质需要建立双向流动制度。双向流动制度包括两种制度，其一，城市教师支援农村教育制度；其二，农村教师定期到城市学校进修制度。近年来，各地建立的教师交流制度，大多属于前一种制度。这类制度一般是运用政策导向，引导超编学校教师调整充实到缺编学校任教，城市超编教师调整到农村和边远地区任教。但是，在这种制度运行过程中也存在一些问题，一是将教师交流与评职晋级挂钩，导致乡村学校教师感到，“乡村学校是城市学校教师练手的地方”；二是，交流时间较短，一般为一年左右，且不知道下批交流人员是否还接续进行。显然，这种制度有一定缺陷。因此，要解决农村教师问题，建立农村教师定期到城市学校进修制度很必要。农村教育的发展不能忽略农村教师队伍建设，提高农村教师自身素质才是解决农村教师问题和农村教育问题的根本。
2、修改教师编制制度
教师制度中教师编制问题对素质教育的影响很大。现行城乡教师资源配置受制于教师编制，不利于素质教育开展。教师编制标准主要根据中央和省级政府颁布的文件，根据2001年事业发展的基数确定的。其特点是仅仅考虑了生师比一个维度，缺乏素质教育理念，缺乏城乡均衡发展导向，农村学校教师编制数普遍少于城市。我们认为，要从两方面入手解决问题。
其一，以农村学校为单位核定教师编制。学校是素质教育的直接的实践机构。某行政区域内教师编制数量符合国家有关规定标准，不能说明该区域内每一个学校教师队伍的实际需要数量；某行政区域内教师队伍机构合理，不能证明该区域内每一所学校教师队伍机构均合理。教师一般不可能跨学校工作，因此，教师编制要服从教育工作实际的要求，就应该以学校为单位核定。这是实践的逻辑。
其二，核定教师编制要多维度考虑。我们认为，从真正的素质教育要求出发，教师编制除了考虑教职工和学生比之外，还要考虑任课门数与教职工比，周课时与教职工比等因素。规模小的农村学校还要考虑年级数与教职工比。素质教育在实践中基本要求是学校开设的课程门类要齐全。试想学校因为教师编制数量紧缺，不得不将教师主要集中于开设中考和高考要求的必修科目，怎么能实施素质教育呢？同时，为了提高教育质量也不能不考虑控制教师上课的周课时数，给教师学习、进修、备课的必要时间，计算教师编制时忽略周课时与教职工比也是与素质教育理念背道而驰的。可见，现行教师编制主要是与“应试教育”相匹配的，只有与“应试教育”相匹配的各种规章制度逐一废除，素质教育才可能落到实处。
3、规范代课教师制度
农村教师突出问题之一是代课教师问题，特别在西部地区农村，据报道，目前大约有50万代课教师。
代课教师问题的解决。主要从工作实际需要出发，从岗位管理入手，淡化公办或代课这种身份上的区分，在同样教师岗位的工作人员不应该有身份歧视。确因岗位需要短期聘任的教师，必须从具备教师资格的人员中招聘，并与之签订有期限的聘任合同，实施合同管理。
4、出台农村教师流失补偿规则
吉林省抚松县一位农村学校校长说：“农村教师一旦有了工作业绩就容易被城市或者发达地区学校吸引走，我们一方面希望教师成为业务骨干，另一方面又怕教师出名了流失，有时外出开会我都不敢让教师去，怕被挖走……。”
我们在江西省调研时了解到，近四年中，某农村中学有36名业务骨干教师，包括副校长、教导主任等，被广东、浙江、福建以及本省内的城市学校招聘过去，大大影响了学校教学质量。类似现象在全国屡屡发生。
为了消除一些地方领导对农村优秀教师流失的担心，应该出台相应的法律法规加以规范管理。我们认为，农村教师被别的学校无偿吸引走，国家应该有些补偿办法加以规范，例如，建立相应的补偿制度，使流入地对流出地有所补偿，流出地用补偿金再聘用其他合适教师，或者为在岗教师提供进修提高机会，类似足球转会制度一样，这样才有利于保护农村教育。
5、放宽教师职务评聘制度
在国家公职人员中，教师职务确实具有某些特殊性。诸如，即要教书，还要育人，言传身教，以身示范等。但是，这种特殊性不应该成为教师职务评聘过程与别的职务不同的依据。别的职务评聘是可以实现评聘分开，为什么唯独教师职务不能评聘分开？我们在江西省宜春市调研了解到，该市教师资格和职务分开有利于调动教师工作积极性。在福建省泉州市也在实行教师资格和职务评聘分开的制度。实际上，评聘分开还是评聘合一是具体操作层面的问题，在这个层次上国家教育行政部门的政策导向宜粗不宜细，只要符合国家宏观人事管理制度就应该允许各地选择不同的操作模式。
总之，在农村实施免费的高质量的义务教育，从教育外部需要理顺中央和地方的关系，在教育内部需要提高农村教师整体素质，这是不可回避的两个问题。
（作者系东北师范大学教授，博士生导师，北京师范大学985工程聘任教授）
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