以防止权力滥用为目的
“行政强制可能是比行政处罚更加严厉的手段。行政强制在实践当中是一把双刃剑,如果公民不履行法律的义务,没有强制手段是不行的,因此行政强制是必
全国人大内务司法委员会委员应松年是我国知名的行政法专家,在日前全国人大常委会审议行政强制法草案时,他说了这番话。
2005年12月24日,历时6年起草的行政强制法草案一经提交十届人大常委会第十九次会议审议,即引起各方强烈关注。因为人们面对的是行政强制又“软”又“乱”又“滥”的严峻现实。
“目前,由于没有统一的法律规范,一些行政机关在执法过程中,既存在对某些严重违法行为缺乏强制手段处理不力的情况,也存在行政强制手段滥用的情况。”全国人大常委会法工委副主任信春鹰在向人大常委会作行政强制法草案说明时这样表示。
而在此前举行的全国人大常委会第十六次法制讲座上,信春鹰讲述我国行政强制法律制度时也明确指出:目前实践中行政强制制度存在两个方面的问题:一方面是“乱”,包括“乱”设行政强制和“滥”用行政强制,侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益;另一方面是“软”,就是行政机关的强制手段不足,执法不力,对有些违法行为不能有效制止,有些行政决定不能得到及时执行。
因此,信春鹰强调说:制定行政强制法,既要治“乱”、治“滥”,也要治“软”。
治“软”,就要赋予行政机关必要的强制手段,保障行政机关依法履行职责,维护公共利益和公共秩序;治“乱”、治“滥”就要对行政强制行为进行规范,避免和防止权力的滥用,保护公民、法人和其他组织的合法权益。
以最小损害当事人权益为限度
按照信春鹰对法律草案的解释,“行政强制涉及公民、法人的人身权、财产权,实施行政强制必须遵循一定的原则。”
于是,人们在草案中看到了这样四项原则:
――法定原则。“设定行政强制必须依照本法规定。”“实施行政强制必须有法律、法规依据,依照本法规定的程序实施。未经法律、法规授权,任何机关或者组织不得实施行政强制。”
――适当原则。“设定行政强制应当适当,兼顾公共利益和当事人的合法权益。”“实施行政强制应当依照法定条件,正确适用法律、法规,选择适当的行政强制方式,以最小损害当事人的权益为限度。”
关于“以最小损害当事人的权益为限度”,在前述那次法制讲座中,曾被信春鹰称之为比例原则。她说,行政主体依法实施行政强制,应当以实现行政管理所要求的目标为限,应该冻结部分资金的,不能冻结整个账户;行政强制主体所采取的手段与要达到的目标之间必须有对应关系,要扣押商店里的违禁品,不能扣押违禁品以外的其他商品。
――不得滥用原则。“行政强制措施不得滥用。实施非强制性管理措施可以达到行政管理目的,不得实施行政强制措施。”
――和解原则。“实施行政强制执行,行政机关可以在不损害公共利益和他人利益的情况下,与当事人达成执行和解。”同时强调,实施行政强制措施,应当听取当事人的陈述与申辩;实施行政强制执行,应当事先进行督促催告。
于是人们看到,在这四项原则的引领之下,草案中写入了一些顺民意、得民心的规定:
――“行政强制执行不得在夜间和法定节假日实施”;
――“行政机关不得采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政义务”;
――“实施扣押财物的行政强制措施,不得进入公民住宅扣押公民个人财产抵缴行政收费”;
――“除违禁物品外,在市容监管中行政机关不得扣押经营者经营的商品”。这项规定对行政机关取缔无照经营时通常采用的‘抄摊’的野蛮执法方式明确说“不”。
“草案的这些规定凸现了人文关怀。”中国政法大学法学院院长、行政法专家马怀德评价说,这是对行政机关滥用公共权力的有力约束,也是对公民权利的重要的保障。
以限制行政强制设定权治“乱”
行政强制之“乱”,根子在行政强制设定权之“乱”:不仅法律设定行政强制,法规、规章也在设定行政强制,甚至规章以下的规范性文件也设定行政强制。其后果是,行政机关在实施管理过程中“滥”用行政强制,侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益。
治“乱”本质在治“权”,关键在严格限定行政强制的设定权。
为此,草案规定:“行政强制由法律设定。”“尚未制定法律,且属于国务院行政管理职权事项的,行政法规可以设定对涉嫌违法的场所、设施和财物的查封或者对涉嫌违法的财物的扣押的行政强制措施。”“不制定法律、行政法规,且属于地方性事务的,地方性法规可以设定对涉嫌违法的场所、设施和财物的查封或者涉嫌违法的财物的扣押的行政强制措施。”
为保证法制统一,草案还规定:“法律已经设定行政强制的,行政法规、地方性法规不得对法律规定的行政强制措施的对象、条件以及方式的范围作出扩大规定”。“已经制定了法律,但法律中没有设定行政强制的,行政法规、地方性法规不得增设行政强制。”
对行政强制执行,草案规定:“实施行政强制执行的行政机关由法律规定。”“法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”
这一切,都为从源头上解决行政强制之“乱”提供了法律“利剑”。
以统一行政强制方式治“滥”
据有关调查统计,现时法律、法规、规章中规定的行政强制措施就有200多种。扣押、暂扣、约束、立即拘留、强制带离现场……五花八门的行政强制性措施名称令人眼花缭乱。
用马怀德的话说,就是:名目繁多的行政强制方式,大都没有明确界定,这就必然给其实施带来许多随意性,进而造成执法混乱,导致行政强制既“滥”又“乱”。
现在,草案对现行法律、法规中的行政强制方式进行了梳理,将行政强制分为行政强制措施和行政强制执行两大类。
五花八门的行政强制性措施名称也被规范为:对公民人身自由的暂时性限制;对场所、设施或者财物的查封;对财物的扣押;对存款、汇款、有价证券等的冻结;强行进入住宅等。行政强制执行的方式被规范为:排除妨碍、恢复原状等义务的代履行,如拆除非法设置、张贴的广告等;加处罚款或者滞纳金的执
行罚;划拨存款、汇款、兑现有价证券;将查封、扣押的财物拍卖或者依法处理等。
治“乱”治“滥”的一个主要内容就是要规范行政强制的程序,要求具有行政强制权力的机关严格按照法定程序来履行职责。
正因如此,行政强制法草案对行政强制措施和强制执行的程序作出了明确规范。草案对“限制公民人身自由”和“进入公民住宅”这样的强制措施规定了特别的严格程序:进入公民住宅实施强制措施,必须出示县级以上行政机关的行政决定书;对人身自由当场进行强制措施,必须立即告诉家属和有关单位实施的机关和实施地点;在紧急情况下当场采取行政强制措施,进入公民住宅、限制公民人身自由的,应当在返回行政机关后6小时内补办手续。
草案规定:“行政机关履行行政管理职责,在制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大的紧急情况下,可以依照法律、法规的规定,实施行政强制措施。”除此情况外,“行政机关不得实施行政强制措施。”
记得信春鹰在那次法制讲座中所言:制定行政强制法,就是要通过对行政强制权的分配和行政强制权行为的规制,努力实现保障政府的行政权力与保护公民、法人和其他组织合法权利之间的平衡,提高本领,促进社会和谐。
人们有理由相信立法者的智慧和人民的力量,一定能在行政权力与百姓权利之间寻求到最佳平衡点,奉献给社会一部良法和善法。
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