回顾三年来在促进城乡协调发展道路上走过的历程，我们可以发现，在此期间，作为一个重要而关键的因素和力量，与“三农”相关的财政收支安排所发生的变化，颇有些“翻天覆地”的意义：
――同坚持“多予、少取、放活”、“工业反哺农业、城市支持农村”等一系列方针的形成相伴随，明确提出了让公共财政阳光
――连续三年大幅增加“三农”投入。2005年，仅中央财政用于“三农”的支出便超过3000亿元。这个数字，较之2002年增长了20％以上；
――制定实施了“三减免三补贴”政策，并盘活粮食风险基金，大幅度提高了农民的直接收益程度。在2005年，全国30个省份安排的粮食直补资金达132亿元，6.42亿农民直接受惠；
――除了采取支持农业科技推广、农业产业化、农村扶贫开发、林业生态建设等传统措施之外，还积极主动地采用了投资参股、专项贴息等形式，有效地发挥了财政农业综合开发资金的引导、示范和带动作用。并且，运用关税政策鼓励进口国内短缺的农业生产资料，支持农民专业组织发展、“民办公助”小型农田水利建设和测土配方施肥等，全方位地推动解决“三农”问题。
――在江苏、安徽、河南、江西等省开展了形式多样的支农资金整合试点，用以提升财政支农资金的整体效益。
诸如此类的变化，还可列出许多。透过这些变化，我们看到了一个植根于公共财政体制、对我们来说算是比较新的理念正在逐步深入财政收支安排之中：财政均等化。
说到财政均等化，无非是讲政府通过财政活动提供或生产的公共物品和服务的效益，应无差别的、一视同仁地落在每一位居民和每一个企业身上。也就是在财政上要实行并坚持“国民待遇”。表面看来，这是一个很正常的事情。但一旦落到实处，往往就不那么被认同了。最突出的表现，便是财政收支同农民之间的联系。
一位来自基层的副市长曾这样描述农民和财政之间的关系现状：发给农民的计划生育家庭奖励扶助金，尽管每月只有区区几十元，但已经令许多农民热泪盈眶――这些话虽有些沉重，但追溯并透视一下中国财政的历史轨迹和现实格局，就会发现，迄今构成我国人口70％以上的农村居民，并未真正走入财政的覆盖范围。计划经济年代的特殊情形自不待言，在实施改革开放27年之后的今天，农民所面对的来自财政上的非国民待遇现象，亦随处可见。
且不说现实财政支出的绝大部分投向城市，投给了城市里的企业和居民。就是农民所沾上的少许来自财政支出的“雨露”，也用了一个特殊的称谓――“支援农业支出”。既然是支援，那就是可做可不做的事，可多做亦可少做的事。用之于它的支出，当然同城市里的居民有所区别。故而，农民子弟的义务教育，要由农民自掏腰包；农民必需的医疗卫生事业，要由农民自己去办；农村地区的公共设施，要由农民集资去搞；农民的生活困难了，城市居民能享受的低收入保障是不适用的；农民找不到工作了，城市居民能享受的失业救济也是不能发给农民的；各个级次政府大都设有的社会保障部门，它们的工作视野也是将农民排除在外的。虽然也会不时听到所谓“取之于民，用之于民”的说法，但在人们的心目中，这里的“民”实际或主要指的是“城市居民”。也正因为如此，我们的财政经常被学界称之为“城市财政”。
中国的财政运行格局之所以如此，是有其历史原因的。沿袭多年的二元经济结构以及计划经济年代的财政收入基本上来自城市里的国有企业和集体企业，便是两个可以追寻的重要线索。问题是，市场化的改革带来了财政运行格局的巨大变化。在财政收入中，国有企业所占的份额已经退居30％上下，集体企业、股份制企业、私营企业、外商投资企业等在内的多种所有制企业以及包括农村居民和城市居民个人的缴纳，占到了70％之多――用学界的说法是，我们的财政收入正在由“取自家之财”走向“取众人之财”。收入的格局变了，支出格局自然也要随之变化。这些年，就总体看，专门投向国有经济单位的支出份额大幅度减少了，覆盖多种所有制经济单位利益的支出增多了，专门为某种特殊利益阶层安排的支出减少了，为更广泛的社会成员所享用的支出增多了。也就是说，我们的财政支出，正在由“办自家之事”走向“办众人之事”。财政运行格局上所发生的这些变化，可以归因于我们称之为“公共财政体制”建设的结果。
有别于以往的财政体制，公共财政体制的最典型的特征，就是它以满足整个社会的公共需要作为自身的出发点和最终归宿。既然要着眼于满足整个社会――而非只是城市居民――的公共需要，公共财政的覆盖范围就要延伸至包括城市居民和农村居民在内的所有公民。既然同为中华人民共和国的公民，就不应有三六九等，就要让农民享受同城市居民一样的国民待遇。这就是说，如果农民仍然游离于财政的覆盖范围之外，如果农民仍然不能同城市居民一样享受均等的公共物品和服务，无论如何不能算作真正的公共财政体制。所以，财政的均等化，应当成为公共财政体制建设的方向。
当然，理想与现实之间总是有距离的。追求理想的目标是一回事，能否一下子实现又是另一回事。但不管怎样，只要在城乡协调发展进程中融入财政均等化的理念，只要让政府的工作目标致力于财政的均等化，只要在任何一届政府的任期内做到拉近而不是扩大城乡之间财政均等化上的距离，我们终会有到达理想境界的那一天。本文开头所列出的三年来在有关“三农”财政收支安排所发生的种种变化，就是这样的一个良好开端。
（作者单位：中国社科院财贸所）
 |
