凡是市场经济都存在着市场失灵，社会主义市场经济也不例外，因此，在发展社会主义市场经济的过程中，也需要政府科学的、适时的、有力的政府规制。在社会主义市场经济条件下，政府能否找到其与市场的合理边界
规制的内涵及构建中国特色规制经济学的必要性
在经济学中，政府干预市场经济的职能称为政府规制(government regulation)，简称规制。政府规制有广义与狭义之分。从广义上说，它是指政府依法干预市场经济的所有职能，包括减轻或消除“宏观经济不稳定”(通货膨胀、经济衰退和失业、滞胀)的宏观经济政策，和克服“微观经济无效率”（自然垄断、外部性、公共品、信息不对称等）与社会不公平的微观经济政策。从狭义上说，仅指后者，即政府依法干预市场经济中的微观经济。政府的规范目标是克服市场失灵，实现社会福利的最大化，即实现“公共利益”。主要包括经济规制、社会规制等直接规制和反垄断政策等间接规制。其中，经济规制主要是指对产业实施的进入规制(属于结构规制)和价格规制(属于行为规制)等；社会规制主要是指在外部性与信息不对称的领域，政府保护那些在政治、经济中处于弱势地位的实体如消费者、劳动者，涉及卫生健康、安全、环境保护、社会公平等方面。纵观国内已有研究，学术界多是在狭义上来使用规制概念的（下文中“规制”亦仅指狭义上的规制）。
我国1979年以来的经济体制改革，从其实质和发展趋势来看，是逐步朝着社会主义市场经济体制的方向走的。特别是十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标之后，社会主义市场经济更成为必然选择，并逐渐地走向完善。但是，理论研究和实践发展均表明，凡是市场经济都存在市场失灵，社会主义市场经济也不例外。同样地，也存在着不同的利益集团，这些利益集团对于规制决策产生不同程度的影响。因此，需要建立与社会主义市场经济相协调、与广大人民利益相一致的政府规制体制。
我国学术界对社会主义市场经济中的宏观经济不稳定(经济波动或经济周期)及其政策的研究相对较早，已经形成比较成熟、系统的以马克思主义为指导的宏观调控理论。而对于社会主义市场经济条件下的微观经济无效率和社会不公平及其政策的研究还处于初始阶段，尽管许多学者做了开创性的研究，也取得不少卓越的成果，但尚未形成系统的、以马克思主义为指导的、根植于中国社会主义市场经济的规制理论。西方国家政府规制经历了相当长的历史过程，在丰富的规制实践的基础上，这些国家已经形成了相对比较成熟的理论。当前，我们急需以马克思主义为指导，吸取西方政府规制实践上的经验教训，在比较制度分析的基础上对其规制理论进行扬弃，并结合中国转轨经济的现实，构建中国规制经济学。
科学借鉴西方规制经济学已有成果
综观西方国家的经济规制实践，大致经历了规制――放松规制――再规制与放松规制并存的动态演进过程。经济规制的动态演进和社会规制的持续加强，在实践层面上验证了现代市场经济只有在它是“混合经济”的时候才能取得成功。没有市场，没有民间工商企业，政府就不能兑现它对公民所做出的创造和维护繁荣的承诺。同样，没有政府适当的规制，市场和工商企业也难以良性运转。
与丰富的规制实践相辅相成，西方学者在规制理论的研究方面已经取得了一大批成果。最初这些成果散见于微观经济学和产业组织理论中，直到20世纪70年代才逐步分离出来，成为一门相对独立的学科，后来逐渐发展为当代西方经济学的一个重要分支，与“产业组织的相关领域”一起成为应用微观经济学最重要的领域之一。迄今，西方规制经济学已在“市场失灵与政府的矫正措施、检验规制政策的效果、寻求规制政策的政治原因、规制中的激励问题”四次主题转换的基础上，经历公共利益规制理论、利益集团规制理论、激励性规制理论、规制框架下的竞争理论四大理论的变迁。
综观这几大理论的变迁，不难看出在不同的发展阶段，研究重心是不同的：先是以“为什么规制”作为研究重心，其后是“怎样规制”成为研究重心，而“规制效果”作为研究次重心始终相伴主重心左右。同时，在规制经济学的变迁过程中，新理论不断克服旧理论的缺陷，并发生三次“革命”――对政府特性假设的“革命”、对信息完全假设的“革命”和对政府“黑箱”假设的“革命”，从而使规制经济学更接近于现实，在一定程度上表现出该学科的科学性与实用性。本文认为西方规制经济学至少在如下几个方面对我们构建有中国特色的规制经济学有一定的借鉴意义：
第一，关于自然垄断结构与规制的动态性。对自然垄断是否规制和怎样规制，要根据具体情况来决定。按照西方自然垄断理论的现代观点，自然垄断有强、弱之分，自然垄断市场有“进入有障碍”和“进入无障碍”之分，在“进入无障碍的市场条件下”，自然垄断又有可维持和不可维持之分。因此，政府规制机构要作出判别，制定不同的规制政策；对自然垄断的规制有些是合理的，有些则是不必要的。自然垄断的暂时性和永久性理论则提示：如果自然垄断是暂时的，规制要因势而动。当市场需求扩展，产出超出一定范围，自然垄断特性消失时，对自然垄断的规制也要解除；如果是永久性的自然垄断，则要区分垄断类型和市场背景来设计方案。
第二，关于“最优”政策的选择。传统最优规制模型曾经在西方国家的政府规制中发挥一定作用，但其假设前提是规制者与被规制者双方进行的是信息对称的博弈。这是它们共同的致命缺陷，导致传统最优规制方案在实践中无效率。激励性规制模型则彻底修正前者的假设，在信息不对称条件下设计规制方案，从而产生深刻的洞见：（1）设计的激励方案要满足被规制企业的个体理性约束和激励相容约束；（2）在信息分散化的情况下，要将价格决定权分散化，尽可能地让企业自主定价；(3)要整合规制者与被规制者的目标函数；（4）规制者在提供激励方案时，必须在高效率与低信息租金(信息租金是由于规制者与被规制企业之间的信息不对称而客观上留给后者的超额利润)二者之间做出权衡。
第三，当考虑委托人、规制者、利益集团之间的对策性互动，特别是利益集团和规制者之间的合谋时，利益集团范式下的激励性规制理论提供了很强的政策洞见：（1）如果一个国家面临的规制环境是信息严重不对称，并且利益集团与规制者合谋情况严重，那么选择激励方案的强度一定不能过大，否则被规制产业将获得巨额租金，最终导致整个社会资源遭到扭曲性配置；（2）利益集团的切身利益是“俘获”规制机构的力量之源。因此，为了防止合谋或将其降到最低限度，首先要降低利益集团的切身利益，这需要通过降低激励方案的强度来实现；（3）为了防止合谋，要加大规制者与利益集团之间的私人交易成本，包括增加委托人对规制者的转移支付；要降低规制者的自由裁度权，这要求权力尽可能分散在不同的政府部门，引入多重利益集团的制衡；规制方案的设计不要过多地依赖规制者拥有的对利益集团会带来切身利益的私人信息；（4）要采取一切措施，减少规制机构与委托人之间的信息不对称。
第四，公共利益与利益集团利益的权衡。迄今，西方规制经济学中仍并存公共利益和利益集团两种范式，这决定政府规制有了相悖的双重目标：一是为了实现公共利益；二是为了实现利益集团的利益。前一种目标建立在规范分析的基础上，而后一种规制目标建立在实证分析的基础上。或者说，即使规制目标设定为实现社会福利的最大化，但在实际的政治决策中，由于组成政府的官员本身不完美，往往被利益集团所“俘获”，最终规制目标发生转移，规制只实现了某一或某些利益集团的利益，而让另外一些利益集团受损。因此，规制不再限于满足社会福利大化的需要，而成为通过政府拥有的强制权对财富进行重新分配以及平衡利益差别的有效手段。这启示我们，政府在进行微观经济政策的制定时，要在消费者、产业、纳税人、规制者等多重利益集团之间中进行利益平衡，以重新定位规制的目标，保证其真正实现。
第五，规制与竞争的权衡。许经营权竞标理论和可竞争市场理论主张在规制领域内，引入事前或潜在的间接竞争，替代规制，达到社会最优化的效果。但在实践中，间接竞争无法替代规制，而只能是对规制的一种补充；标尺竞争天然就是对规制的一种补充。直接竞争从理论上比较完美，但在实践中却面临一系列的问题，无法完全替代政府规制。因此，政府应该在规制与竞争之间进行权衡，理想状态是如何将二者兼容。
构建中国特色规制经济学应注意的几个问题
中国规制经济学的构建，除了借鉴西方规制经济学合理因素之外，还需要充分注意如下几个问题：
首先，要立足于中国转轨经济的现实。建立与社会主义市场经济相协调、与广大人民利益相一致的政府规制体制是经济发展的客观要求。但也要看到，目前我国社会主义市场经济条件下的政府规制与成熟市场经济条件下的一般国际规制经验并不相同，是在计划经济向市场经济转轨的过程中形成的，至今尚未完全理顺。其一，既有规制越位的问题，特别是“行政垄断”现象依然严重，又有规制模式落后或规制不到位的问题；其二，立法体制存在缺陷，规制政策更多考虑了被规制对象(利益集团)利益，而忽视公共利益；其三，规制法律和相关规制机构建设滞后；等等。同时，前期规制改革基本是在西方国家放松规制的背景下进行的，难免受到“放松规制一定有效率”思潮的影响，从而造成了一定的负面影响。如何把握好这个“度”是今后需要加强研究的。
其次，要考虑制度禀赋的差异，在规制经济学领域进行比较制度分析。规制经济学是一门研究政府规制活动的社会科学，除了涉及经济学之外，还涉及政治学、行政管理学、法学、行为经济学等内容。特别是，政治、法律、社会文化等制度禀赋差异决定了国家与国家之间的情况千差万别，从而规制政策也应该差别迥异。比如，我国的政治制度与西方国家的政治制度差异显著，这样会导致在西方制度背景下非常“有效”的政策拿到中国可能非常“无效”。因此，在借鉴西方规制经济学、构建中国规制经济学时，一定要考虑到制度差异，切忌生搬硬套，因为超越一切社会关系和制度因素的“共享”规制学在现实世界是不存在的。
最后，要充分认识西方规制经济学的理论缺陷，力求加以避免。尽管西方规制经济学是在新理论不断克服旧理论的缺陷中取得进展的，但当它变迁到较高的激励性规制理论阶段仍存在严重缺陷：(1)公共利益规制理论的缺陷没有彻底解决。公共利益范式下的激励性规制理论假设规制的目标是实现社会福利最大化。在西方国家，该理论仍然没有提供一种机制，使社会福利最大化行为转化为立法行动。比如，美国著名学者乔丹(WilliamA.Jordan)就曾提出，在市场经济理论中个体可以通过交易促进自利的实现，使资源达到有效配置，而在公共利益规制理论中缺乏这样一个链接点。(2)利益集团规制理论的某些缺陷仍然存在。最主要缺陷是假设利益集团影响政府决策的权力是外生给定，并独立于规制制度的设计，从而这些模型不能用来讨论不同制度如何影响利益集团的政治影响效率。要克服这一缺陷，就必须将交易成本和信息不对称分析引入规制决策的程序中。(3)激励性规制理论建立在一系列严格的假设之上，如规制者与被规制者的共同知识、完全理性、被规制企业是一个只追求利润最大化的利己者、承诺与信息租金的存在等等。这些假设在一定程度上损害了激励机制的普适性。大部分激励机制的缺陷还在于其设计的复杂性。(4)当西方规制经济学发展到激励性规制理论阶段，焦点问题变成了探讨信息不对称条件下的政府决策或激励机制的选择问题，因而规制问题越来越变成了一个“纯技术性问题”。这忽视或缺乏对社会经济关系和制度因素的分析，从而使西方规制经济学缺乏历史感。上述四个方面的理论缺陷说明西方规制经济学远不是一个科学的理论。在这些理论缺陷中，有些缺陷是西方规制经济学进一步发展所要克服的，有些是由资本主义制度本身决定所无法克服的。
(作者系山东经济学院规制与发展研究中心主任、教授)
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