用人制度改革是事业单位体制改革的核心内容。在破除“铁饭碗”、“铁交椅”等终身制之后，如何通过改革与创新，建立起一套既能适应转型期单位运转的需求，又能从根本上推动人事制度改革不断深入的新机制，是所有事业单位人事管理部门所面临的一个共性问题。2003年以来，在文化体制改革的大背景下，中央电视台通过用
一、用人瓶颈与编制外用工
改革开放以来尤其是近十余年来，中国电视事业和电视产业获得了空前的发展。作为全国电视行业龙头的中央电视台更是如此。但在计划经济体制下，中央电视台是事业单位，在用人上受国家编制的严格制约，不大可能按照人力资源供求状况进行微观、即时调整，这就在客观上限制了电视台的用人自主度，使电视台难以根据组织规模和事业发展的需要调整人力资源结构和数量。也就是在中央电视台事业发展最为迅猛的15年间，中央电视台的人员编制仅仅增加了470人，就连“焦点访谈”等品牌栏目，也是在没有人员编制、没有经费的情况下开办的。
事业发展需要人，编制又无法解决，怎么办？在当时的历史环境下，为了解决人力资源供求之间的矛盾，一些栏目、部门开始以编制外用工的方式从同行业其他单位或社会上引进人员。截止到2003年5月，在台内工作的各类编外人员总数达到了7142人，是编制内人员的2.85倍。编制外用工是为了适应电视事业迅猛发展的需要而采取的一种权宜之计，这种用工方式在一定程度上解决了制约中央电视台发展的燃眉之急。但是，从另一个方面来说，这种用工方式也给各项管理工作带来了一系列问题和隐患。具体表现在四个方面：
一是进人随意性较大，用工不规范。在各种编外人员中，有经台人事部门批准后聘用的，也有各部门或科组、栏目自行聘用的，非常混乱。这些编外人员游离于国家劳动政策法规之外，无法与事业体制的电视台确立劳动关系。
二是编外人员报酬发放不规范、不透明。根据国家规定，我台事业编制内人员的经费可从国家预算中列支，但是对于编制外的临时人员，其报酬无法通过这一渠道支付。为了解决这一问题，栏目、部门只能通过支付稿费、劳务费或报销票据等为临时人员支付报酬。
三是广大编外人员没有基本社会保障。由于这些人员不在编制之内，不能按照编制内人员的待遇享受退休、医疗等福利。同时，由于中央电视台不是企业，不能为编外人员上保险，编外人员得不到基本医疗保险、基本养老保险、失业保险、工伤保险、住房公基金等社会保障。
四是编外人员中党（团）员的党（团）关系既不能转入我台，又不能长期搁置在原工作单位，不能按照党（团）组织的要求参加组织活动和缴纳党（团）费。
所有这些问题都说明，中央电视台的编外用工方式已经成为困扰电视事业发展的重大阻碍，急需从理论和实践上寻找到合理、合法、切实可行的改革思路和管理办法，达到既规范管理，又促进发展，又维护权益的多重改革目标。
二、编外人员管理改革的探索
人力资源作为支撑组织发展的重要资源之一，是组织战略的核心领域，牵一发而动全局，因而，用人制度的改革必须在全面把握国家人事政策和全球传媒业人力资源管理实践发展趋势的基础上，对组织结构、组织战略、行业发展以及本单位的人力资源状况进行通盘考虑，审慎推进。经过调查研究，中央电视台决定引进一种新的用工形式――劳务派遣制度。
简要说来，劳务派遣就是由劳务派遣机构向用人单位提供劳务人员的一种用工方式，劳务人员与派遣机构签订劳动合同，用人单位与劳务派遣机构是劳务关系，派遣员工与人才服务机构则是一种劳动关系。
从国际范围来看，劳务派遣以其机制灵活、用工效率高、便于管理、有利于人才流动而获得企业青睐，逐渐成为劳动力市场上一个重要组成部分，成为“人力资源外包”的一种形式。西方一些国家还以国家立法的形式对劳务派遣制度做出了规范。
20世纪90年代初期，劳务派遣作为新生事物进入中国。1999年6月北京市劳动和社会保障局、北京市财政局、北京市工商行政管理局联合下发了《北京市劳务派遣组织管理暂行办法》的通知，其中指出，劳务派遣是一种新的用人方式，用人单位可以根据自身工作和发展需要，通过劳务派遣公司派遣所需要的工作人员。经过近10年的发展，劳务派遣在我国的本土化过程中，显现出了勃勃生机。
三、以劳务派遣制度为主渠道，建立规范、高效的用工新机制
经过对劳务派遣制度的大量调研与研究，中央电视台确定以公司化管理为基本方式，以劳务派遣制度为主渠道，进行编外人员管理改革。自2003年12月25日到2004年10月，全台15个中心（室）所使用的5684名编外人员与北京中视汇才文化发展有限公司签订了《劳动合同书》，成为北京中视汇才文化发展有限公司的签约员工，再由该公司以劳务派遣的方式委派到中央电视台工作，他们在台内被称为“派遣人员”或“企聘人员”，中央电视台由此而成为目前国内使用劳务派遣人员规模最大、人员种类最多的组织。
中央电视台这次改革是在中央深化文化体制改革的大背景下进行的自主变革。通过编外人员管理改革，推行劳务派遣制度，基本上改变了困扰中央电视台十几年的用工制度上的无序、混乱状态，有效地整合了电视台的人力资源，提升了电视台的人事管理水平，实现了保障权益、理顺关系、调整结构的改革目标，为深化宣传改革、促进事业发展和产业扩张提供了坚实的制度保障。
首先，保障了三种权益。一是从制度上保障了电视台作为用人单位的合法权益。采取劳务派遣这种新型的用工方式，对编外人员进行规范化管理，实现了编外用工的合法化。同时，以劳务派遣的方式使用编外人员，不仅可以减少电视台的人力成本，还避免了电视台作为用人单位直接与派遣人员发生劳动纠纷的可能；二是从根本上保障了广大编外人员的劳动权益。通过与劳务派遣公司签订劳动合同，确立了劳务派遣公司与编外人员的劳动关系，为编外人员提供了《劳动法》要求的各项社会保险，变报发票抵劳务费的薪酬发放为货币化、透明入卡发放。另外，通过与电视台签订劳务合同，实现了保障权益和规范管理的双重目标；三是解放了电视台内各部门的现实生产力。改革前，各部门要在编外人员使用、管理、报酬等方面花费大量精力。改革后，部门可以集中精力专注于本职工作。此外，《中央电视台编外人员管理办法》的出台，也为业务部门进行编外人员招聘、业绩考核、奖优罚劣、辞退提供了制度依据。
其次，理顺了三种关系。一是理顺了法律关系，编外人员与劳务派遣公司签订劳动合同，建立起平等的劳动关系。劳务派遣公司与电视台签订劳务输出合同，是服务与被服务的关系，从法律意义上讲，电视台与派遣人员没有法律上的劳动关系。二是理顺了用工关系，与派遣公司签订合同后，编外人员是派遣公司的员工。电视台是用人单位，不是劳动关系的一方。三是理顺了管理关系，劳务派遣公司按照《劳动法》的相关规定对编外人员进行管理。电视台承担与劳务派遣公司所签订的劳务派遣协议中所规定的管理责任。
其三，调整了两种结构。一是调整了人力资源结构。通过编外人员改革、裁减冗员，中央电视台编制内台聘人员在全台总人数中的比例由26.52%上升到36.17%，台聘人员的危机感和工作积极性明显提高。二是调整了人才结构。编外人员结构明显优化。通过改革，技术业务骨干和编播节目一线人员比例明显提高，从事辅助工作的编外人员比例明显下降。编外人员的学历、年龄和知识结构都有非常大的改善。
为了对规模庞大的编外人员进行科学化、制度化管理，中央电视台还出台了《中央电视台编外人员管理办法》，依托全台人事管理系统，密切加强与劳务派遣公司的业务合作，搭建了从人员招聘、管理、培训到辞退一体化的编外人员管理体系。同时，制订编外人员培训、选拔计划，在学习培训、制片人竞聘等工作中，打破身份界限，逐步拓宽编外人员在职位、职级方面的上升空间，逐步完善了编外人员的规范化、科学化和人性化管理，促进了劳务派遣制度在中央电视台的进一步完善。
四、改革实践中的思考
推行劳务派遣制度，实行编外人员的公司化管理，不仅使困扰中央电视台十几年的不规范用工问题得到了解决，标志着“临时工”这个概念在中央电视台成为历史，同时，至少在三个方面对全国广电行业乃至事业单位的人事改革具有示范意义：
一是实现了用工机制的新突破。如何在既不违反国家编制政策的前提下，最大限度地利用社会人力资源，是事业单位人事制度改革的主要问题。现代人力资源管理理论认为，在一个组织内部，其人力资本具有异质性的特点，即不同的人力资本在价值性和特殊性这两个特征上的表现存在着高低差异。因此，可以这两个维度为依据将该组织内部的人力资源分为核心人才、独特人才、通用型人才和辅助型人才四类，并对不同类型的人力资源采用不同的雇佣模式、工作方式和管理方式。在上述四种不同类型的人力资源中，只有核心人才是组织的重心，是形成组织核心能力的关键要素，因此，在管理实践中，一般组织都给予核心人才以特殊的关照，在雇佣方式上一般也签订相对长期的聘用合同。在电视行业，欧美、日韩等国的公共电视台和民营电视台在用人制度上基本上采取的都是长期职工、派遣员工、短期雇工相结合的方式。从政策环境看，中央对事业单位人事管理也提出了明确要求，即改变现有单一的固定用人方式，实行固定岗位与流动岗位相结合、专职与兼职相结合的用人办法。国家在具体政策导向上也鼓励、支持在社会范围内推行弹性、灵活的就业制度，充分实现人才资源的有效开发和利用。因此，在中央电视台，通过劳务派遣的方式解决了通用型、辅助型人员的供给问题以后，就可以集中财力、物力提高核心人才待遇，从而不断提高人力资源素质，增强组织核心竞争力。所以，建立相对长期与相对短期相结合的二元用工机制，是从根本上解决文化事业单位人力资源供需矛盾的有效途径。
二是实现了管理规则的兼容性。国家对事业单位管理有着非常严格的规定，在改革过渡期，各种改革措施与现行事业单位管理制度的兼容性是改革成败的关键。仅以财务管理为例，由于电视台是全额拨款的事业单位，财务管理必须符合五项原则：严格实行收支两条线；实行人员编制控制和工资总额控制；统一规定经费开支标准和开支范围；开支报销凭证、报销程序的强制性规定；国家有关部门要对事业单位进行全方位的监督检查。由于编外人员不属于事业单位编制内人员，不在事业单位工资总额之内，改革以前，这些人员的报酬来源混乱不清。引进派遣制度之后，派遣用工属于人力资源外包的一种形式，派遣人员经费来源于节目制作经费或部门预算，从电视台生产成本中列支。派遣人员基本工资由派遣公司发放，电视台各部门作为用人实体，依据绩效考核结果为派遣人员发放绩效劳务费。这种方式符合编外人员劳务费单列和会计明晰性原则的要求，使事业单位管理规则与劳动力市场运行机制成功对接，实现了传统人事管理与现代人力资源管理的兼容和互通。
三是促进了电视人才的市场化。《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》指出，要针对人才资源的特殊性，按照人才的市场供求关系，进一步发挥市场配置人才资源的基础性作用，加快各类人才市场的建设，不断促进企事业单位通过市场自主择人和人才进入市场自主择业。近几年来，随着电视事业不断向专业化、广领域发展，对电视人才的职业化、市场化、专业化呼声越来越高涨，技能专业化、就业社会化的电视职业经理人――职业电视人呼之欲出，而这一切都取决于电视台用工方式向社会化的转变以及电视人才市场的不断完善。劳务派遣作为电视人才市场性配置的一种方式，反过来也促进了电视人才市场的发展，是电视人才市场不断走向成熟的重要推动力之一。
当然，作为一种探索和尝试，劳务派遣制度在中央电视台还有一个适应期，还存在着一些需要实践回答的问题。比如，国家目前还没有出台劳务派遣法，我国的劳动保障总体法制还不健全，劳务派遣在实际运作中无法可依、无章可循，对于引进劳务派遣的组织而言，在实践中应如何规范操作，以避免出现各种管理上的漏洞，是个难题。另外，由于台聘员工是电视台编制内职工，工资福利来源于国家财政预算，而派遣人员则是劳务派遣公司的企业员工，工资福利取决于劳务派遣公司的赢利状况以及派遣人员本人在电视台用人部门的劳动绩效，因此台聘员工和派遣人员在福利待遇上存在着事实上的差别，这种差别虽然在理论上有据可依，国家政策也有明确的规定，但在实践中还有一个转变观念的过程，同时，电视台作为具体用人单位，也需要采取各种主动措施避免可能出现的矛盾。另外，派遣人员是否可以与台聘员工一样获得职级晋升的机会，晋升的程序和规则该如何设定，也是摆在中央电视台人事改革面前的一个新课题。这些问题都需要我们在认真调研的基础上，进行深入的理论和实践探索。（作者系中央电视台人事办公室主任）
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