为了加快县域经济的发展,缓解县乡财政困境,近年来,除一直实行“省直管县”体制的浙江外,河北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、江西、吉林等省份陆续推行了以“强县扩权”为主要内容的改革试点。我们调研中发现,试点过程中出现了一些值得注意的新问题,需要进一步完善相关配套措施,以推动改革的顺利进行。
“强县扩权”改革的动因,或者说要解决的问题,主要有以下几方面:第一,地市级政府掌握了大量经济社会管理的权力,县级政府自主权过小,不利于县级政府因地制宜履行职能。第二,一些经济实力较弱的地级市实行市管县,存在“小马拉大车”的现象。这些地级市不仅不能起到辐射、带动的作用,还与所属经济实力较强的县之间在经济发展和体制创新等方面存在许多矛盾,束缚了县域经济的发展。第三,管理层次过多造成行政成本高昂,行政效率低下。一些不具备中心城市功能的地区强升格为市,增设机构、扩大编制造成行政事业费支出过大。第四,市管县体制下,县成了地级市的附属行政单位,一些经济相对落后的地级市为加快城市化发展,往往依靠行政权力,将财政上移,事权下移,造成县乡财政困难、城乡差距不断扩大。
“强县扩权”改革的基本情况
尽管目前各地推行的“强县扩权”改革的具体措施和改革力度不尽相同,但改革思路基本一致:一是赋予县级政府更大主权,把一些原本属于地市级政府的行政审批权力直接下放到县;二是在财政体制上相应增加县级财政的分享比例,增加县级政府收入;三是选择扩权试点县时,优先考虑综合实力较强的县,兼顾部分中等和贫困县。具体来讲,主要有以下几个特点:第一,“强县扩权”改革中下放的权力,大部分是原来属于地市级的行政审批和管理权;第二,各地“强县扩权”改革中对财政管理体制的改革力度有所差异;第三,各地大多选择经济实体较强的县进行试点。
“强县扩权”改革中出现的问题
一是扩权县与上级(地市)政府的关系需要进一步协调。一些地市级政府为了本级利益,不愿下放权力,一些地方出现了与扩权县“争收”的情况。由于县级政府的人事权仍然掌握在地市政府手中,在落实扩权政策时,扩权县与上级(地市)政府许多矛盾难以协调,容易出现“两个婆婆”的问题。
二是垂直管理部门在扩权政策中定位模糊。土地、金融、工商、税务等垂直管理的部门对当地经济发展具有举足轻重的影响,但它们各自有自上而下的行政管理体制,扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。
三是“强县扩权”后省级政府的监督管理能力需要研究。扩权后,大量经济社会管理事务将由县政府直接与省联系,省级政府能否直接管理数量众多的县?县级政府扩权后,省级政府的管理半径增加,如何有效监督县级政府权力的使用?这些都是当前试点改革和未来实行省直管县体制需要研究的问题。
四是“强县扩权”改革在全国实施可能存在的问题。目前,越来越多的省份推行或考虑推行“强县扩权”改革试点,但在许多经济发达的地区,长期实施的市管县体制,使县域经济与中心城市之间存在着密切的分工和协作,中心城市也为所属周边县的基础设施和经济协作网络投入了大量资金。“强县扩权”和省直管县的体制是否适用于这种在经济上已依附于中心城市的县是需要慎重研究的问题。
进一步推进“强县扩权”改革的政策建议
――在条件允许的地方积极扩大“弱县扩权”试点。当前各地的“强县扩权”改革主要选择经济发展水平较高的强县进行试点,试点县中“弱县”的数量较少。较多选择经济强县作为扩权的试点,有其合理性。但是欠发达地区县域经济的发展对于缩小城乡差距具有更重要的意义,在条件允许的地区应考虑扩大“弱县扩权”试点,探索经济欠发达地区县域经济发展的模式。
――切实转变政府职能,减少行政审批和政府干预,构建公共服务型政府。“强县扩权”改革后,扩权试点县拥有了大量经济社会管理权限,如何有效监督约束县级政府行为,防止出现投资冲动和重复建设,是关系“强县扩权”改革和未来“省直管县”体制成败的问题。
――调整机构设置,努力解决条条块块的矛盾。“强县扩权”改革试点中,垂直管理部门的权力是否下放,如何下放的问题需要进一步明确。建议在条件允许的地方,调整机构设置,协调税收、工商、土地等部门与县级政府的关系,缓解行政权力条块分割对县域经济社会发展的负面影响。
――完善地方税体系,改革转移支付制度,切实增加县乡财政收入。在“强县扩权”和“省直管县”的基础上,应逐步确立以财产税为主体的县级地方税体系,改革转移支付制度,确实增加县乡政收入。
――坚持因地制宜、分类管理原则,“强县扩权”改革应根据各地实际情况稳妥推进,不宜采取“一切切”的方式。
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