我国城市公用事业的改革,从总体来看,目前尚处于探索阶段,并且相对滞后。城市公用事业改革自然会触及到包括政府、企业、消费、企业员工等各利益主体的利益,具有相当的复杂性与敏感性,改革的难度也相当大。因此,更要讲求城市公用事业改革的和谐性。笔者认为,城市公用事业改革的和谐性应体现如下四个要点:
其
城市公用事业改革的和谐性的政策含义在于:首先,城市公用事业在改革中应展开有效竞争。单纯的民营化并不是城市公用事业提高效率、发展自身的“万应良药”,它必须结合其他政策才会见实效。其中竞争是首要的。展开竞争是为了城市公用事业提高效率,目的是为了做大“蛋糕”,以做大的“蛋糕”为基础提高社会福利水平,这也是协调改革中各利益主体矛盾的本钱。
城市公用事业展开竞争应以有效竞争作为基本导向和原则。有效竞争是美国学者克拉克于1940年提出的。按照他的定义,有效竞争就是应当形成对长期均衡有利的竞争格局,将竞争与规模经济联系起来。但是克拉克没有解决实现有效竞争的客观条件和度量标准问题。国内学者如王俊豪也提出了自己的研究成果,他认为有效竞争应具备三大特征,即有效竞争是一种竞争收益明显大于竞争成本的竞争;有效竞争是一种适度竞争;有效竞争应符合规模经济的要求。尽管国内外学者关于有效竞争的研究还没有给出具体翔实的标准,但它作为城市公用事业改革的方向却是必要的也是可行的。需要进一步指出的是,即便由于种种客观条件所限,我们在推进城市公用事业改革时不能一下子做到有效竞争,在改革中引入竞争机制却是当务之急。不能借口规模经济而放弃竞争,这样做的结果在改革中将是私有垄断替代国有垄断,这不是改革的宗旨。一定要在改革中引入竞争,否则,改革的结果有可能得不偿失。另一方面,也不能为竞争而竞争,过度竞争甚至是恶性竞争同样会使改革效果打折扣。
其次,城市公用事业应合理规制。所谓合理规制,依笔者的理解就是通过规制使改革中各利益主体的利益分配实现公平、公正,这既是对传统规制的重建过程,也是促进有效竞争的重要措施。这是由于两个方面的原因所决定的。一方面是进入规制。比如在城市公用事业改革中如果对进入规制搞得过于严格,则容易形成了事实上的私人垄断;放得太松,又容易形成恶性竞争。另一方面是价格规制。企业在改革中希望从价格上涨中得利,而消费者对城市公用事业产品或服务的价格上涨相当敏感,当然,消费者随着收入的提高也具备一定的承受力。但如果突破了消费者的承受极限,敏感则转变为反感。可是,城市公用事业产品或服务的价格若低于民营企业的底限,则改革无法推动。所以价格规制是否合理也至关重要。总之,从进入规制和价格规制的角度出发,城市公用事业改革中的合理规制对于改革的效果干系重大。
对于政府规制中最重要的内容――价格规制而言,其合理性应体现两大原则:一是效率原则,包括外部配置效率、企业的内部效率和消费者使用效率;二是公平原则,尤其是体现在共同成本的合理分摊以补偿鼓励投资方面。从价格规制的内容看,主要包括两个方面:一是价格水平的控制;二是价格结构的控制。政府实行价格规制的目标就是在城市公用事业企业与社会公众利益之间寻求一个平衡点,既要防止企业利用或大或小的垄断地位谋取高额利润并损害消费者的利益,又要保证企业补偿企业的成本,使其获得微利或至少不发生亏损,最终实现消费者和企业双方利益的最大化,即作为消费者剩余与生产者剩余总和的社会福利最大化。
其三,城市公用事业改革应力图削减负面效应。将削减负面效应列入城市公用事业改革的制度变量也是改革的重要特色。改革若搞得不好,也会产生大量的负面效应,如失业问题严重或失业人员权益得不到保障,国有资产流失等一系列不良后果,它直接威胁到社会总福利的提高。如果情况严重,“改革”则蜕变为“恶性操作”而备受非议,直至流产。提出削减负面效应就是为了保持改革在正确的模式下运行以提高其成果。(作者单位:江西财经大学工商管理学院)
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