做好预算：中小学校长面临新课题

教育周刊：2006年，西部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费，中央财政同时对西部地区农村义务教育阶段中小学安排公用经费补助资金等。按照农村义务教育管理体制的要求，建立健全农村中小学校预算编制制度，各项收支都要统一编入县级财政预算，并由县级财政部门按照财政国库管理制度的规定办理资金支付。于是，做预算就成了农村中小学校长面临的一个现实问题。他们会问，为什么要做财政预算？

王蓉：在我国农村地区全面建立中小学预算编制制度对于农村义务教育经费保障新机制的顺利实施具有十分重要的作用。首先，这是合理配置公共资源、促进公共财政体制完善的必要措施。农村中小学预算制度的建立，将有助于明确各级政府保障农村义务教育投入的责任，建立各级政府合理分担农村义务教育经费投入的机制，增强财政对义务教育经费的保障能力。按照政策设计，农村中小学预算草案需提交县级人民代表审议，保障法定增长，预算的法制性、民主性和约束性大大增强。第二，这是在农村中小学财务管理中贯彻依法理财、民主理财和规范理财原则的基础。在预算编制过程中，人员经费核算到个人，杜绝了“吃空头”现象；公用经费按学生人数核定，使学校开支透明化；项目支出经多方论证，提高了项目预算的科学性和准确性。

新机制的实施意味着在我国农村地区，政府和公办学校的财政关系正在发生重要的改变。长期以来，在我国很多地区，政府就没有为单个公办学校明确制订预算的制度，资金拨付无常规性。另一方面，政府代之以财政投入的是给学校一定的政策，例如允许使用国有固定资产创收，向学生收费等，来使之完成政府交给的强制性任务。这又造成学校主体对于获得的国家资源和所获得的决策权力的处置的非契约性和随意性。从这一角度讲，中小学预算编制制度是重要的促进农村中小学财政行为的规范化、现代化的重要措施。

农村中小学预算要清晰地反映学校所有收支项目

教育周刊：中小学教育预算具体应该怎么做？包含哪些内容？

王蓉：农村中小学预算以学校为基本编制单位，村小（教学点）纳入其所隶属的中心学校统一代编。

根据相关部门的要求，农村中小学预算包括收入预算和支出预算。收入预算应以上年度预算执行情况为基础（上年没有预算的以实际收入为基础），参考本年度维持学校正常运转和发展的基本需求，根据预算年度的收入增减因素和措施进行测算。农村中小学的收入主要包括财政补助收入、事业收入、勤工俭学收入、其他收入等等。编制收入预算时，要突出财政供给的主渠道地位，对事业收入、勤工俭学收入、其他收入的预算建议数，要遵循稳健性原则，对没有把握的收入不能列入预算，对预计发生的收入不能高估，防止收入不能实现时造成预算无法执行。农村中小学的支出预算，包括基本支出、项目支出和政府采购三部分。学校应根据开展教育教学活动和事业发展的需求，结合学校的实际情况和工作安排，合理安排各项资金。优先保障学校基本支出的合理需要，以维持学校日常教学工作的正常运转，然后本着“有多少钱办多少事”的原则，安排各项事业发展所需的项目支出。另外，根据政府采购法的要求，在编制农村中小学专项公用支出和项目支出预算过程中，凡纳入当地政府采购目录的支出项目，都要纳入政府采购预算，由预算编制单位提出政府采购预算建议数，并填报《政府采购预算表》。

农村中小学预算要清晰地反映学校所有收支项目，做到完整准确，公开透明。

学校预算必须以学校近期和长期的发展目标为基础

教育周刊：预算编制过程中面临着哪些问题？需要注意什么？

王蓉：第一是如何兼顾现实和坚持原则的问题。这里所说的现实，是指我国农村学校中存在着大量的历史遗留问题，使学校支出行为具有强烈的刚性和惯性，在一定程度上给贯彻新机制中提出的具体预算编制原则造成了干扰。如何解决这一问题，我们正在研究中。

第二，在地方政府的教育预算行为中，在注重横向公平原则的基础上，应进一步加强对于纵向公平原则的重视。横向公平就是“同样的人应该得到同样的对待”的问题，纵向公平的问题也就是给予那些有着特殊教育需求、来自不利教育和社会背景的人群和受教育者额外的关注的问题，只有贯彻纵向公平原则，教育结果公平的最终目标才能达成。

第三个需要注意的问题是如何提高学校的资金使用效率和效益的问题。学校预算的编制不是一个孤立的过程，不是简单的按照上一年的盘子决定今年的收入和支出计划的过程，它应该以学校的近期和长期的事业发展目标为决策的出发点，资金的使用和教育事业的优先发展目标相一致。

第四，加强农村中小学预算管理不仅是加强学校问责机制的努力，也是理顺政府与学校关系的重要措施。当前教育改革的关键在于确立正确的教育体系内部的激励机制，一方面要杜绝学校的不规范财政行为和管理行为；但是另一方面，不能因噎废食，不能把学校管死管僵，要让学校和教师追求创新和卓越的活力充分涌动。

第五，在贯彻绩效性原则过程中，应和正在进行的农村教育质量保障机制改革相结合，避免将问题简单化的倾向。应该指出的是，我国农村教育质量保障机制目前在整体上仍然是以考试为导向、以各级升学考试为核心，以学生考试分数为主要的学校产出测量指标。这是推行素质教育的严重障碍。另外，长期以来，在资源匮乏的情况下，集中财力、物力和人力发展基础教育中的少量优质学校被当作是在扩展教育机会的背景下保证教育质量的手段。然而，当这种制度把优质教育奉献给那些最有教育资本的社会优势人群的同时，那些得到较少财政支持、在正规的教育质量评估中处于下位的学校担负起了普及教育的任务，这种手段本身带有根本的不平等性。财政部门和教育行政部门计划建立的农村中小学预算项目支出的绩效考评制度应致力于改变这种扭曲的政策环境。