“钱袋子”问题依然十分触目

●截留挪用征地补偿费16.39亿元,大部被用于弥补行政经费、发放奖金

6月27日,审计署审计长李金华又一次走到全国人大常委会的报告席上,向正在人民大会堂举行的十届全国人大常委会第二十二次会议报告2005年度中央预算执行的审计情况。

被舆论称为“铁面审计长”的李金华早就说过,他无意再掀“审计风暴”,也无意提供令人触目惊心的“审计清单”。在这份最新的年度审计报告中,李金华加大了对预算执行总体情况的分析和把握,同时更多地从体制机制上分析原因、提出建议。但是,报告披露的“钱袋子”问题依然十分触目……

财政部组织中央预算执行存在5方面问题

审计报告首先披露的是对财政部具体组织中央预算执行情况的审计结果。“总的看,财政部较好地履行了职责,中央预算编制的质量、执行的效果和预算管理水平进一步提高。”但李金华话锋一转说:“审计也发现一些问题。”

这些问题被他一一例举出来:

――财政部2006年3月受国务院委托向十届全国人大四次会议报告2005年度中央预算执行情况时,少报一项政府性基金2004年底结余21.12亿元,2005年收入5.06亿元、支出2.57亿元,年底结余23.61亿元。该行为不符合中华人民共和国预算法实施条例关于“经国务院批准设立的专用基金应当实行预算管理”的规定。

――2005年,财政部在政府性基金自身的收入能够满足支出需要的情况下,仍从预算内安排15亿元。这一做法不利于提高基金的使用效益。

――2005年,中国信达资产管理公司在处置一笔不良贷款时,财政部在其实际发生费用4552万元的情况下,同意其按回收现金8.54亿元的18%提取委托手续费1.54亿元。这一提取比例是信达公司实际费用率5.29%的3.4倍,是2005年财政部下达该公司考核费用率6.21%的2.89倍。

――2005年,财政部批准中国中信集团公司按上年税后可供分配利润17.54亿元的39%,提取公益金6.84亿元,不符合公司法关于法定公益金按税后利润的5%至10%提取的规定,导致该公司多提公益金5.09亿元。

――2005年,财政部从中国石油天然气集团公司上缴的所得税中退库100亿元,弥补中国石油化工集团公司炼油项目亏损。这种暗抵收入的做法违反了“收支两条线”原则,缩小了中央财政收支规模。财政部应通过财政支出的方式安排这部分资金。

“2005年,国家发改委积极组织实施十届全国人大三次会议审议通过的国民经济和社会发展计划,组织分配5项共1574.76亿元中央政府财政性建设资金。”

报告详细披露了中央政府投资管理中存在的7个方面的主要问题之后，李金华指出:“中央预算管理中存在上述问题的原因是多方面的,既有财政体制、投资体制改革不到位的影响,也有管理不严格、制度不落实的因素。”

48个中央部门违法违规金额55.1亿元

此次共审计48个中央部门,同时延伸审计274个二级预算单位。2005年,这48个部门共收到财政拨款2286亿元,支出2314亿元。这次审计检查了财政拨款793亿元,占这些部门当年财政拨款的35%,其中,部门本级582亿元,二级预算单位211亿元。“审计发现违法违规问题55.1亿元,其中2005年新发生的8.65亿元,占15.7%;发现预算编制不细化、批复不及时等预算及财务管理不规范的问题658.58亿元,其中2005年新发生的345.39亿元,占52.4%。审计还查出违法案件线索12件(涉案人员25人),已移送司法机关和纪检、监察等部门进一步查处。”李金华在报告中说。

在审计发现的55.1亿元违法违规问题中,属于部门本级的有12.66亿元;发现的658.58亿元预算及财务管理不规范问题中,属于部门本级的有360.59亿元。

据李金华分析,产生这些问题的主要原因一是部门预算改革没有完全到位。一些中央部门尚未按要求建立起项目库实行滚动管理,使得年初预算难以细化到具体项目和单位,执行过程中随意性较大。二是预算编审机制不够健全。尚未建立起科学的支出标准和预算定额,一些资金的分配标准不统一、不透明,执行过程中监督检查不力。财政部对各部门和各主管部门对所属单位上报的预算审核不够全面、严格,缺乏深入调查和跟踪问责机制。三是内部财务管理有待进一步加强。有些单位依法理财意识不强,制度不健全、内控不严格。一些部门对所属单位疏于监管。

20个高等级公路项目招投标不严格

2005年,审计署统一组织对青藏铁路环境保护资金、中小学危房改造资金、新型农村合作医疗基金,以及高等级公路建设项目开展了专项审计和审计调查。报告披露的高等级公路建设管理和投资效益审计情况尤为引人注目。

这次审计的34条高等级公路,建设总规模5324公里,概算总投资1662亿元。到2005年底完成投资1276亿元,有28条公路已投入运营。从审计情况看,在建设管理、土地征用及投资效益方面还存在一些比较突出的问题。

在项目建设管理方面,一是有20个项目存在执行招投标制度不严格的问题,有些涉嫌幕后交易和商业贿赂,影响了工程质量。20个项目中,业主直接发包和指定分包17.96亿元,施工单位转分包72.39亿元,两者合计占合同金额的36%。抽查其中8.01亿元转分包合同,中标单位从中收取费用9220万元。不少工程被分包给不具备相应资质的施工企业甚至个体包工头,其中3个项目因偷工减料造成质量问题。少数主管部门领导违规插手工程招投标,谋取私利。如青岛市交通局原局长等人在同江至三亚高速公路青岛段建设过程中,强行将部分工程项目从已签定的施工合同中抽出,指定一名临时工假冒其他公司名义承包,并按高于市场价40%至200%的价格结算,造成公路建设资金损失2000万元。二是有26个项目的主管部门和建设单位挤占挪用或通过关联交易套取建设资金21.58亿元,主要用于招待、会议开支、发放奖金、对外投资或其他项目建设等。三是有16个项目因勘察设计失误、违反建设程序等,造成损失浪费或增加投资27.18亿元;10个项目因弄虚作假和把关不严等原因,多付工程款5.29亿元,占合同价款的9%。

在土地征用方面,34个项目中有15个项目未经审批占用土地或违规多征土地10.29万亩,未按规定复垦或改变土地使用性质1370多亩。在21个项目建设中,当地政府及征地拆迁部门截留挪用、拖欠和扣减应支付给农民的征地补偿费16.39亿元,约占应支付金额的三分之一,大部分被用于弥补行政经费、发放奖金或搞其他项目建设。如武汉绕城高速公路东北段征地1.03万亩,补偿标准为每亩1.89万元,但最后落实的补偿标准仅为每亩4800元,共少补偿给农民1.45亿元,降幅达75%。

在投资效益方面,审计抽查已竣工通车一年以上的20个项目中,有14个项目平均实际运营量只有可行性研究报告预测值的60%。造成这一问题的主要原因是,一些地方为争取立项,在可行性研究阶段有意高估车流量,夸大预期效益。如哈尔滨绕城高速公路西段2004年9月通车以来,日平均车流量为1761辆,仅占可行性研究报告预测值的13.8%,年收入扣除运营和维护费用后,仅够归还一个季度的贷款利息。

“从近年来审计署对高等级公路等一些国家重点建设项目的审计情况看,虽然大多数项目组建了项目法人,但基本上还没有改变投资、建设、管理、运营四位一体的管理模式。一些主管部门在项目建设中既是决策者,又是管理者和建设者,项目法人治理结构不完善,监督制衡机制不健全,这是项目建设过程中许多违法违规问题甚至商业贿赂等经济犯罪频发的根源之一。”李金华建议说:“今后,要进一步深化投资体制改革,完善国家重点建设项目投资管理体制,切实做到主管部门与项目法人政企分开。”

链接

■2004年：李金华向全国人大常委会报告2003年度中央预算执行的审计情况，掀起一场遍布全国的“审计风暴”。

2005年：李金华向全国人大常委会报告2004年度中央预算执行的审计情况，提交了一份触目惊心的“审计清单”。

2006年：李金华向全国人大常委会报告2005年度中央预算执行的审计情况，披露“钱袋子”存在的问题，重点聚焦预算执行的制度建设。

■李金华感言摘登：

“一个负责任的公司才会是个有未来的公司，一个负责任的国家才会是有希望的国家，一个负责任的民族才是有朝气的民族。”

“有一次国务院领导同志跟我说你们得罪人，中纪委、监察部他们也得罪人，我说不一样，他们得罪的都是坏人，我得罪的99%以上都是好人。”

“审计就是国家财产的‘看门狗’。”

“审计公开化离不开中央的支持，中央对我的最大支持就是不干预。”

“审计只有一个权，就是监督权。这是我们的天职，不可懈怠。”

■修改后的审计法已于2006年6月1日起实施，进一步完善了审计监督制度，加大了审计监督力度,对审计报告的质量提出了更严格的要求，对维护财经秩序、提高财政资金使用效益、促进廉政建设将发挥重要作用。（辑自新华网）