分清权限,提高立法效率
此次“联邦制改革”的关键是区分立法权限。1949年颁布的《基本法》规定各州具有一定的国家性质,拥有独立的议会、政府和法院。在立法方面,州比联邦拥有更多权限。联邦只有基本、专用性和竞争性立法权,如国防法、经济法、外国人法等。其他所有未表明联邦拥有立法权之处,首先由州负责。但联邦可以制定框架规定,也可以就《基本法》中未提及的面向未来、跨地区的“共同任务”,与州共同规划。
然而,近20年来,联邦立法权不断扩大,使德国逐渐变成了一个以中央立法为主的国家,只在执法即行政管理方面,仍保留联邦制特点。为此,要求加强立法分权的呼声不断高涨,并在2004年联邦宪法法庭判决“德国大学框架法”第五条关于联邦引进“年轻教授制”无效后达到高潮。
联邦在立法实践中虽然实行传统的“议会原则”,但《基本法》规定代表各州利益的联邦参议院对60%的联邦法律拥有否决权。同时,修宪提案必须同时获得两院2/3成员的通过后才能生效。多年来,在两院所代表的党派权力结构相异时,立法效率往往受到影响,进而妨碍了改革进程。为此,本次改革方案决定减少联邦在框架性和竞争性方面的立法权,取消框架规定,将相关立法权分摊到联邦与州。同时,为了提高立法效率,将限制联邦参议院对联邦立法的影响,从而使联邦立法权回归联邦议会。因此,今后征得联邦参议院同意的法律比例将降至30%-40%。但财政上需要各州支持的法律,则应征得联邦参议院的同意。
理顺职责,明确决策机制
理顺职责,扩大联邦州的自主权是联邦制改革的另一焦点。此次修宪议案具体涉及欧盟、公共事务和内部安全、教育与文化、环境和消费者保护、地域问题、财政和首都等七大问题40余处。根据改革方案,今后只有在代表国家利益、处理欧盟等国际事务,涉及国家安全和形象以及国家持续性发展等问题上,如原子能问题、反恐怖、户籍和证据管理、环境保护和保护国家文物不外流等方面,联邦享有决策权。在柏林问题上,凡是涉及首都职责的则由联邦负责。同时,为了充分调动地方积极性,联邦将取消对地方乡镇的行政支配权。州政府直接管辖的范围将进一步扩大,其中包括刑事判决确定公务员工资以及有关商店营业时间等竞争性经济法规。据此,今后商店营业时间由各州自行灵活决定而呈现多样化。另外,为充分体现宪法赋予各州的“文化主权”,今后教育、新闻自主权也将下放至各州,联邦只保留对高校的入学要求、结业、学习资助以及影响国家和超区域性发展科研政策的决策权。划清财政,保证改革的实施
随着全球化竞争的加剧,欧盟东扩对劳动力市场的冲击以及生产和社会结构变化的影响,使得近年来德国经济处于持续低迷状况,财政赤字不断上升。另一方面,由于各级政府职责混淆不清,税款名目繁多,途径错综复杂以及社会保障体制的改革不力,又使得地方和百姓负担不断增加,怨声载道。根据《基本法》,各级财政实行包干,但按照“辅助性原则”,联邦和比较富裕的州又必须共同负担经济比较困难的州一定的财政补贴。由此,也使得联邦和部分比较富裕的州负担加重,叫苦连天。因此,划清财政,分担职责,调动地方的积极性和竞争力,成为联邦制改革的第三大焦点。为此,改革方案就税收和财政职责作了一些调整。今后税收方面,保险税的收入将归各州,用于跨地区道路建设的机动车辆税收将纳入联邦。财政职责方面,欧盟规定各会员国年度预算赤字不得超过国内生产值的3%,而屡屡犯规的德国今后一旦被欧盟罚款,费用将不再由政府全额支付,而是联邦承担65%,各州承担35%,其中赤字大户的州要多加分摊。
然而,此次改革方案也存在一些瓶颈。如社民党最后做出妥协,同意基联盟的要求,将教育自主权完全下放至各州,由此可能导致全国教育制度地域性分化,这与目前教育国际化和欧洲一体化的发展背道而驰。另外,左翼党担忧各州权利增大后,富裕州将变得更富、贫困州将变得更穷。各级政府如何分享税收、分担负担,目前改革方案中还不够明确。联邦制改革这项自1949年以来最大的修宪案付诸实践后,如何具体推动德国全方位革新的实现,大家将拭目以待。
(作者系中国人民大学德国研究中心副主任)
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