●经济危机、突发公共卫生事件和突发社会安全事件最为公众关注
●目前全国应急预案体系建设与国务院要求还有5方面差距
●协调政府、企业和社区力量实现资源高效利用
●提高各级政府有效克服和控制危机的法律能力
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如何全面落实国家突发公共事件总体应急预案，加强和完善公共安全应急管理能力与体制建设，提高综合预防和应对突发公共事件的能力，构建防灾减灾安全保障体系已成为新时期建设和谐社会和可持续发展的重要研究内容。日前，中国民主同盟在北京召开“灾害与社会管理”专家论坛，就应急预案体系建设、减灾与应急管理对策及正在全国人大审议的《突发事件应对法》(草案)等，交流意见，会诊“公共安全应急体系”。 |
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“桑美”来袭损失惨重 8月10日傍晚,今年第8号超强台风“桑美”袭击了浙江和福建等地,这是50年来登陆我国大陆的最强台风,破坏力极强,造成了严重危害。截至15日22时,台风“桑美”已造成福建福鼎市202人遇难。图为救援人员紧急营救搜寻被埋人员，一名遇难者遗体被救援人员抬离现场。 刘飞摄 |
公共安全建设需要方方面面为之尽力
蒋树声：今年5月，清华大学公共管理学院危机管理课题组公布了《中国城市居民危机意识网络调查报告》。报告数据显示，我国城市居民对各种危机在国际和国内的整体发展趋势表示并不乐观，公众普遍缺乏安全感和危机应对与处理能力。调查报告还显示，在多种危机形态中，公众认为可能对中国未来产生最严重的灾难性影响的危机是经济危机、突发公共卫生事件和突发社会安全事件，这些也是公众最为关注的三种危机形态。这从一个方面说明，建立和完善保障公共安全的应急体系，在我们国家还有很多艰巨的工作有待完成。
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蒋树声 |
在最近3年这一并不算长的时间里，从宏观战略思路的角度讲，我们国家的公共安全与社会管理建设已表现出了三个层次的跃进：
第一个层次从2003年开始。这一年的“非典”是一次公共安全的被动遭遇战。克服了初始阶段的混乱后，政府逐步控制了局面，并以此为契机，推进主动性的工作，提出了加快突发公共事件应急机制建设的工作部署。到目前，我国应急预案框架体系初步形成，危机管理体制已初步建立。
第二个层次以2004年为标志。这一年的中国共产党十六届四中全会，在构建社会主义和谐社会的总目标下，提出了“加强社会建设和管理、推进社会建设管理体制创新”的要求。以转变政府职能为切入点，打造公共服务型、社会管理型政府，意味着我们国家公共安全的建设将作为社会管理职能之一，纳入到一个现代政府管理体系之中。
第三个层次以已经制订和开始实施的“十一五”规划为体现。以人为本、关注民生、以科学发展观统领经济社会发展全局，是“十一五”规划最鲜明的特点和主线。它代表着我们国家发展战略思路的根本转变，社会发展已不再只是经济发展的补充和附属，而正日益成为国家发展战略的一个核心。以此为指导确立国家发展战略，对“加强社会建设和管理、推进社会建设管理体制创新”的意义和内涵，就会有更深刻和更清晰的认识，同时，也就将公共安全建设的重要性提升到一个前所未有的高度。
当然，思路的明确和目标的确立，并不意味着大功告成。目标的实现，有赖于社会实践的逐步推进，需要在具体工作中付出艰苦的努力，方方面面都要为之尽力。
应急预案必须与风险分析相结合
闪淳昌：目前全国应急预案体系建设与国务院要求还有5方面差距。包括：一些应该制定应急预案的地方尚未完成预案制定，全国沿海11个省份尚有7个没有制定省级防台风预案，受台风威胁的县市中仍有28%没有编制相关预案；一些社区、农村、企事业单位应急预案颁布实施和报备情况差；部分中央驻各省\(区、市\)单位的应急预案向地方政府报备工作差，驻滇、驻渝中央单位仅有1/3制定预案并向当地政府报备；许多应急预案操作性不强；不少预案缺少培训和必要演练。
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闪淳昌 |
这里有两个思想误区需要注意：误区一：“事故灾难、自然灾害等突发事件几率很小，不一定就在我这里发生。”但是，事实就是这样无情。2005年6月10日，罕见的特大山洪和泥石流掩埋了毫无危机意识和安全常识的沙兰镇小学，117人遇难（其中105名学生）。2005年12月15日，吉林辽源职工医院这个治疗病人的场所竟发生了特大火灾，导致37人遇难，95人在逃生过程中受伤。这大概就是人们常说的木桶原理或短板原理吧。事故往往在那些管理最薄弱，隐患最多又得不到认真治理的单位爆发，灾难往往使那些最无准备、最无知的人群遭受最严重的伤害。
误区二：“做了预防就不需要应急了。”预防是一条非常重要的原则，但没有应急的准备是安全管理思想的误区。实际上应急的准备也是预防的重要内容，更何况许多突发事件是不以人们的意志为转移的，有备未必无患，无备必有大患。
我们面临着一个总体上有利于促进经济社会发展的大环境，但公共安全形势依然相当严峻。2005年11月13日，吉林化工厂双苯车间的生产安全事故，首先演变成重大环境污染事件，进而演变为吉林松原市、哈尔滨市等松花江沿岸的断水等社会安全事件。这说明当今我们面临的风险已经不再是传统意义上静止的、孤立的风险，而是影响大、高度不确定、综合性强、回旋余地较小的现代风险。
应急管理是现代社会的安全理念。对于一个地区、一个单位，制定修订应急预案，必须与风险分析相结合，做好本地区、本单位的风险调查和隐患分析工作，查找突发公共事件的危险源，掌握重大隐患及可能造成的不利影响，这样才能提高预案的质量，不断完善预测预警机制。
建立综合灾害风险管理体系
史培军：从灾害系统过程来看，灾前、灾中与灾后其所表现出来的一系列现象，对建立综合灾害风险管理体系有着重要的影响。通常来说，灾前要求综合灾害管理着重预警体系的建设，这一体系包括监测、观察、预测、预报、备灾与应急预案制定；灾中要求综合灾害管理着重应急响应与处置，这一体系包括灾民转移、安置，救援与次生灾害控制等；灾后则要求综合灾害管理着重恢复与重建，这一体系包括生命线恢复与生产线的重建，确保灾后尽快进入正常状态。
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史培军 |
突发公共事件应急预案突出了灾中的综合响应工作，但还需强化应急与灾前备灾及灾后恢复、重建工作的整体优化。因此，要科学协调应急预案与综合减灾所涉及的各方面工作。从综合灾害风险管理来看，充分动员地方政府，企业和社区三个方面的力量，发挥这三方面减灾资源的综合作用，对实现减灾资源的高效利用亦起重要作用。减灾信息的保障亦是这一综合灾害风险管理体系建设的重要技术支持力量。
首先要明确灾中应急管理与灾前备灾的关系，在现有财力的基础上，提高备灾物资储备和生产能力，科学布局备灾物资储备基地；进一步完善监测、预报与预警体系；进一步开展地方各级政府减灾能力的评价，全面完善减灾与区域发展的协调共进工作。其次要明确灾中应急与灾后恢复与重建的关系，进一步推行自然灾害保险与救灾救济工作，在高风险地区，要强制企业参加自然灾害保险。与此同时，加强各级政府灾后恢复与重建能力，制定有利于企业和社区加强灾后恢复与重建的积极财政与金融政策。第三要高度关注整体减灾过程中，强化社区与企业的综合灾害风险管理能力，真正做到纵向到底，不留死角；横向到边，协调有序。在此指导方针下，高度重视各级政府引导辖区社区和企业提高综合灾害风险管理水平，进一步提高减灾资源的使用效率和效益。
社区是救灾最主要的基层单位
陈?：我国的灾害管理大多是一种以“条条”为主的垂直管理方式。地震、气象、海洋、地质、公安、消防、交通、市政、卫生等部门各自分管相关的灾害和应急事件。这种以垂直为主的管理方式存在不足。各灾种的管理之间相互独立，缺少统一的整体协调；当发生水灾时，防汛部门很少会利用消防系统的人力资源、信息资源和设备资源；缺乏完整的社会、经济、人口和建筑物基础数据库和经常性的快速定量评估分析工具；经常出现各灾种间重复建设的情况，特别是在基础地理信息、通讯网络、救灾设备和队伍的建设方面，低水平重复建设的情况相当普遍。这些都严重影响了国家在减灾救灾时各项投入的有效性和合理性。
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陈? 中科院院士、中国地震局研究员 |
对城市安全有影响的各种灾害中，小灾多，中灾少，大灾就更少。以地震为例：我国大约每2―3年发生1次7级大地震，平均每年3―4次6级中等大小的地震，而5级小震，则每年约有20―30次。对待不同程度的灾害，应采取不同的管理方式。一种较为有效的方式是：小灾靠自救，中灾靠互救，大灾靠国家。
联合国在新世纪开始时提出的减灾口号是：发展以社区为中心的减灾战略。1976年的唐山地震，震中区的村民自救意识强，仅以简单的救灾技术就在很短的时间内救出了大量压在倒塌房屋下的人员，避免了大量人员的伤亡，很好地发挥了基层社区的作用。当时驻唐部队仅占唐山救灾总兵力的20%，然而，他们抢救出的居民占救灾部队抢救出的总人数96%。这从另一个侧面说明，当地的力量，一旦组织起来，就会成为救灾的主要力量，即使对于特大型灾害也是如此。
目前的“条条”为主的垂直管理将过多的管理责任集中到了中央政府。当然大灾，特别是破坏性严重的大型灾害和重大事件，中央政府可以集中全国的各种资源，包括人力、物力和信息资源等，及时有效地采取减灾措施，布置减灾及应急活动。但是对于那些数量巨大的中灾和小灾（这些灾害的影响多是局部而非全国性的），倘若也要中央政府来直接管理，恐怕不仅难以做到，而且也难以做好。
提高政府应急法律能力
于安：国家行政应急制度由应急管理“一案三制”构成，即应急预案、应急体制、应急机制和应急法制。今年6月在全国人大常委会例会进入初次审议的《突发事件应对法》，是将这一制度结构系统化合法化的最重要立法措施。作为国家行政应急管理的基本法，制定《突发事件应对法》不仅是推进行政应急制度的统一，更是着意于整体提高政府应对突发公共事件的法律能力。
尽管近几年在处理突发公共事件方面显示了我国政府的强大社会动员能力和应急措施的行政实施能力，但是也表现了政府应对能力的技术性、物质性和制度性缺陷，尤其明显的是法律制度缺陷。因此，在制定大量的应急预案和预案实施体制机制后，必须在法律上提供合法性根据和行为准则，正确规范政府应急行为，公正地调整由于应急管理产生的社会关系，提高政府应对危机的法律能力。
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于安 |
提高政府应急法律能力的首要问题，是社会管理状态的合法转移，即从平时管理状态转换为应急管理状态，再从应急管理状态恢复到平时法律状态。从法律上说，进入应急管理意味着平时法律状态的暂时中止，政府开始限制公民法律权利和自由。如果我们这个民族生存发展的社会意义和基本价值凝聚在法律中并用法律来保障的话，那么对于政府以应急需要为由来停止它们的话，公民有权利知道这一理由是否是真实的，是否具有客观必要性，政府必须按照法律准则给公众一个可以检验的“说法”。这类准则和“说法”必须由像《突发事件应对法》这样的法律回答，而不是以政府机关一纸行政文件或者基层单位的所谓“领导集体研究决定”就可以算数的。这类准则不仅应用在从平时管理向应急管理的第一转变，而且还必须应用在从应急管理向平时管理的恢复。一旦危机情形消失或者危害减轻，政府应急措施就不再有继续存在的必要或者转而采取对公民权利和国家民主制度影响更为轻微的措施。
提高政府应急法律能力的基本问题，是政府应急措施的合法性。政府的应急措施主要是行政管理机关根据应急需要采取的。这些措施本身和实施程序是高度裁量的或者全部裁量的，法律对行政部门给予大量的一次性概括授权。信息不充分和不可预测是危机情形的基本特点，立法者在应急措施的适用条件和种类方面，往往是无能为力或者心有余而力不足，不能预先提供详尽规则。对应急措施的法律规范方式有二，第一是在专门应急措施和普遍应急措施分类的基础上，依靠单项法规定适用于特定危机情形的专门应急措施，例如防洪法规定应当洪水灾害的专门措施。这种细致规定的根据是防洪经验、技术规范和一般规律。但是专门应急措施毕竟无法预料所有危机情形，所以还需要在《突发事件应对法》中规定可以普遍适用的应急措施，以便应对专门应急法无法预测无法规定的情形；另外一个是规范应急行政裁量权的规则。无论是专门应急法还是作为一般应急法的《突发事件应对法》都无法穷尽所有危机情形，为了有效克服危机，法律必须授予行政机关以大量的应急裁量权。为了规范政府的应急裁量权力，《突发事件应对法》规定了政府必须遵守的基本原则、法律程序和法律监督。
■背景链接
我国突发公共安全事件现状我国2005年发生灾害突发公共事件540万起，比上年减少21万多起；造成大约20万人死亡，比上年减少了1万多人；直接经济损失约3253亿元，比上年有较大幅度降低。
据2006年全国应急管理工作会议有关文件的数据分析，我国突发公共安全事件主要表现在4个方面。
自然灾害 2005年是自然灾害多发年份，灾情重、损失大。全年共发生各类较大自然灾害437起，造成2567人死亡，紧急转移安置1570万人，直接经济损失2042亿元。由于城市人口密集，风险集中，防灾基础设施薄弱，灾害对城市破坏性越来越大。
事故灾难 2005年总的特点是事故总量下降，特大事故上升。全年共发生各类安全生产事故71.79万起，比2004年下降10.7%；死亡12.71万人，下降7.1%。一次死亡30人以上特别重大事故17起，死亡1197人，比2004年上升27.9%。初步估计全国事故灾难共造成直接经济损失约890亿元。由于以乡镇煤矿为主的重大事故多发势头尚未得到遏制，全年发生煤矿事故起数上升34.9%。
公共卫生 2005年突发公共卫生事件和动物疫情两个方面呈多发态势。全年共发生突发公共卫生事件报告1631起，主要是传染病疫情和食物中毒。
社会安全 2005年社会安全总体形势趋向好转，群体性事件逐年上升的势头得到初步遏制，但有较大社会影响的特大事件仍然呈多发态势。
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