完善社会养老服务实现“老有所养”

编者按：如何应对人口老龄化的影响，满足广大老年人养老服务需求，是当前一个迫切需要解决的重大社会问题。北京市政协联合民革、民盟、民建、民进、农工党、致公党、九三学社、台盟等组成调研组，对北京市社会化养老服务进行调研。调研组认为随着我国人口老龄化程度加剧

社会化养老服务是以政府为主导，政府、社会组织、企事业单位、个人等共同参与，以居家养老为基础、以社区服务为依托、以机构养老为补充，为老年人提供专业化生活照料的养老服务模式。北京市人口老龄化起步时间早，发展快。近几年，北京市社会化养老服务虽然取得了很大的成绩，但是由于思想认识、政策环境、管理体制等方面的原因，社会化养老服务发展还存在着薄弱环节。

服务设施总量严重不足

截至2005年底，北京市60岁以上的老年人口已达到202万人，占常住人口的13.1%。据调查，其中有12.7%的表示愿意选择“机构养老”。但全北京市床位数仅有3万张，每百名老人拥有床位数为1.5张，与老年人的需要相比存在较大差距。

从区域分布上看，北京市养老服务机构整体布局不够合理，城区养老机构规模小、拥有的床位少，老人入住困难；而偏远区县特别是交通不便、整体环境欠佳的远郊山区，养老设施闲置率偏高；从结构类型上看，大部分养老机构只能提供一般性生活照料服务，能提供护理服务的养老服务机构不到30%，无法满足社会需要（目前北京市有6%老年人生活不能自理）。另外，尽管2000多个社区已建成“老年福利服务星光计划”设施项目，但缺少专业护理人员和护理规范，功能与需求不适应，未能发挥应有作用。

养老服务社会化基础薄弱

养老服务行业属于微利产业，且前期基础建设投入巨大，资金短缺是社会办养老机构中普遍存在的问题。我国是一个“未富先老”的国家，多数老人的可支配收入低于社会平均水平，特别是女性老人、农村老人的可支配收入更少。因此，尽管养老需求总量在不断增长，但现在乃至今后一个时期内，老年人能够向养老机构支付的费用仍十分有限。

当前，养老服务设施由国家、集体包办，民政部门或基层政府直办、直管的做法还没有根本改变。政府既是政策制定者，也是养老服务业举办者，又是行业管理者，政事不分、管办不分现象普遍存在。政府将大部分精力放在了对直属单位具体事务的管理上，对全社会宏观管理的职能相对薄弱，影响了养老服务事业的整体发展。

政府办养老服务机构虽为实体却难以独立经营，各方面都依靠政府的决定和拨款，养老服务机构的积极性和主动性难以充分发挥，部分机构人员过剩，服务成本很大但服务质量和效益不高。而社会办养老机构却很难得到政府的资金与物质支持，成为制约社会化养老服务事业发展的一大障碍。

2000年底，北京市政府出台了《关于加快实现社会福利社会化的意见》，为社会福利机构的发展制定了相关优惠政策。但一些如划拨土地、减免费用、配套建设指标等方面的优惠政策在实施中未能落实。北京市城区养老服务需求极为旺盛，但由于地价太贵，新建养老服务机构成本太高，且建设空间很小。现在城区有不少闲置的资源（如撤消的幼儿园、小学、关停的厂房等），但这些资源分属不同的行业和部门，出于利益方面的考虑，很多单位不愿将其改成养老服务机构，资源整合的难度很大。

行业标准化建设需要加强

目前，北京市还没有在养老服务机构的准入、运营、退出三个环节上建立起有效的、灵活的管理体系和激励机制，政府的宏观管理能力还很弱，一些具体的行业规范如服务等级标准、收费标准、入院合同范本等都需要完善。

北京市养老服务人员整体素质不高，大部分从业人员为外地来京务工人员，经过养老服务专业培训的比例较低，文化程度普遍较低，专业服务知识匮乏。据调查，北京市养老机构护理人员的持证率为57.4%，其中社会办养老机构护理人员的持证率仅为43.5%。大多数养老服务机构没有配备具有专业护理、老年心理学、法律咨询、社会工作等方面的专业人员，不能满足老人的各种需要。社区为老服务内容不健全，服务队伍不稳定，专业化程度低，不能满足老年人的生活需求。

建立健全社会化养老服务体系

针对北京市养老服务存在的薄弱环节，北京市政协建议，应充分发挥政府主导作用，加大对养老服务机构和社区为老服务组织的扶持力度，制定出台优惠政策，创造公平竞争的社会环境，加快社会化改革步伐，强化社区养老服务功能，统筹协调城乡发展，不断满足老年人日益增长的养老服务需求，推动养老服务事业快速发展。

发挥政府主导作用政府应严格落实现有的养老服务优惠政策，加大对社会办养老服务机构的扶持力度，鼓励和引导社会力量投资兴办社会福利机构。调整公共财政政策，使政府对养老服务机构的补助，按照社会需求和解决养老问题的实际效果来确定。加大对养老服务工作的监管力度，严把行业准入关，健全养老服务行业准入制度，规范准入环节和程序，制定开办养老服务机构所具备的基本标准和条件。强化养老机构运营期间的评估监控，评定其服务质量，处理对养老机构的投诉。建立信息披露机制和有效的退出机制，促进养老服务行业的自由竞争、优胜劣汰。

搭建社区为老服务平台政府制定政策，吸引社区商家加盟社区服务网络，为老年人特别是高龄、空巢、多病伤残和白天无人照顾的老人，提供日托、陪伴、家政、送餐等多种日常生活服务；发挥街道（乡镇）养老机构辐射和带动作用，根据社区老人的生活经济状况，开展低偿、无偿的服务，满足老年人的服务需求；针对老年人对卫生保健方面的需求，建议在每个社区建立一所社区卫生服务站，并按照服务人口配齐医生、护士等医务人员，鼓励大、中型医疗机构的卫生技术人员向社区延伸，充实社区专业医疗人才，将社区卫生服务站纳入医保范围，解决医疗报销的问题；建立老年健康管理档案与咨询服务平台，及时为老年人开展健康讲座、咨询、检查、保健、治疗等服务；整合、开发、合理利用社区内的各种资源，为老年人提供学习生活、文化娱乐和体育锻炼的活动场所；大力培育社区老年人群团组织，积极倡导有专业特长的老年人回归社区，以老年大学、社区图书室、社区课堂等为载体，在老年教育、社区教育中发挥积极作用。

推行政府办养老机构改革建议借鉴企业管理模式，逐步深化养老机构内部管理制度、干部人事制度、用工制度和分配制度等改革；通过招标、招聘或委托经营等成功作法，将政府办养老服务机构交给社会服务组织来管理经营，引入市场竞争机制，增强发展活力；政府直接举办的养老服务机构，应以普通档次、非赢利、护理型养老服务机构为主，重点解决社会急需、市场又不能满足的养老服务问题，服务对象应包括：城市“三无”、农村五保、低保户等经济困难以及生活半自理或不能自理的老年人；对于高档养老服务机构，则应实行市场化、产业化运作机制，制定相应的政策，引导其健康发展，满足部分老年群体高层次养老需求。

实行标准化、专业化管理养老服务机构应实行分级管理。从硬件设施、服务质量和管理水平等方面出发，制定养老服务机构评定标准，实行分级管理，促进养老服务事业的标准化、专业化建设。建立晋级、退出制度，实行动态管理。依托首都教育资源优势，加强养老服务机构院长的培训，提高专业素质和管理水平。加大专业人才引进力度，鼓励和吸引专业技术人员和高等院校毕业生从事养老服务工作。抓好在职人员职业道德、专业知识和岗位技能培训工作，提高养老服务队伍的专业化水平。改善养老服务人员的待遇和条件，使之达到全市平均工资水平，稳定养老服务人员队伍。