从城乡分割的二元经济结构向现代社会经济结构转变，是今后几十年中国社会经济发展的基本走向。而改变城乡二元经济结构的根本途径，就是要在继续推进工业化和城市化的过程中，推进城乡综合配套改革，构建城乡统一的社会经济制度体系。建立健全统筹城乡发展的统一的制度体系，总体的改革走向是：在完善“少取”政策的
一、建立覆盖城乡的公共财政体制，使农民享受同城市居民基本均衡的公共产品和公共服务
从目前财政支出的范围看，公共财政基本涉及了农村所有公共产品或公共服务领域，但投入不足，总体覆盖力度不够，城乡差距较大，区域差异明显。现在我国在总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，必须自觉调整国民收入分配格局，切实加大国家财政对“三农”投入的支持力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，使农民享受同城市居民无差别的公共产品和公共服务。
由于我国公共财政体制框架目前尚在完善之中，由此也决定了公共财政覆盖农村将是一个渐进的过程，必须分阶段、分区域地排出优先顺序，集中财力优先安排农民最急需、受益面广、公共性强的农村公共品和服务。结合当前社会主义新农村建设的要求，在制度安排上需要系统设计农村公共财政政策，整合和优化农村公共财政资源配置。
提高财政支农支出的比重，开拓农业发展资金的筹集渠道。要尽快制定农业投入法、修改和完善农业法、预算法，明确各级政府财政支农的责任，努力增加预算内支农资金，使财政对农业的投入总量和比重都有较大幅度的提高。力争在“十一五”期间将这一比重由现在的8%提高到10%以上。为此，要确保国家新增财力向农业倾斜。近几年国家财政收入增长很快，这一增长势头在“十一五”期间仍会保持下去。国家财政每年新增财力分配要切出更大的份额用于农业。现有财政支出结构许多支出项目都是刚性的，如国家的基本建设投资每年总共只有1100多亿元，调整余地不大，必须积极开拓农业发展资金的筹集渠道，如规定每年国家财政收入的增量部分，要拿出一定比例投入农业；发行支持新农村建设的特别国债；国家征用农民集体所有土地的土地出让金中的纯收入，主要用于支持农业和农村公益事业建设。
加强政府对农村基础设施投资。随着稳健的财政政策的实施，长期国债发行的规模将逐步缩小。鉴于“三农”问题的现状，建议财政对农村基础设施的投资做出三方面的调整。一是调整今后长期建设国债的使用方向，增加农村公共建设投资力度，重点解决农村水、电、路公共设施问题。二是逐年增加中央财政预算内投资，重点用于农村基础设施建设。从中长期看，今后即使停发了长期建设国债，国家财政的预算内投资也需要将农村基础设施建设作为一个投资重点，一方面改善农村生活居住和生产条件，另一方面创造大量的就业机会，直接增加农民劳务收入。力争通过政府投资力度的加大，在未来五年内在全国农村人口聚集较多的乡镇和较大的行政村实现“七通”，即通公路、通自来水或清洁水、通电力网、通公用电话和长话自动网、通卫星电视和有线电视、通广播网、通邮政网。三是借鉴“六小工程”（即节水灌溉、人畜用水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏等）项目建设的经验，改变中小型农业和农村基础设施主要依靠农民群众投资投劳的办法，逐步把县以下的中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范围。
建立健全政府对农业的支持保护体系。按照WTO规定要求，针对中国农业发展后劲严重不足的现实矛盾和薄弱环节，着力强化政府财政对农业的支持力度。一是加大农业基础设施建设投入，包括水利设施、农业生态环境、国土整治等。二是支持农业结构调整，发展有竞争优势的农产品，发展畜牧业和林果业，促进农产品加工转化增值，积极发展小城镇和乡镇企业等。为此，财政要加大对“种子工程”、畜牧良种、优质饲料、区域化优质农产品基地、产业化龙头企业、退耕还林、退牧还草等方面的支持。三是完善农村公共服务体系。要完善社会化服务体系，搞好产前、产中、产后服务。财政要增加气象投入，建立完善各种专门性自然灾害气象预报服务；加强对病虫疫情监控的投入，减轻农民损失；增加对农产品信息网络和营销组织建设的投入，逐步建立覆盖全国城乡、连接国际市场的农产品信息网络营销组织；支持农民合理储备粮食，减轻国家粮食储备压力。四是减少农产品流通环节的财政补贴，把这方面节省下来的资金用于农业生产环节，改善农业生产条件，增强农业发展后劲。五是建立农业灾害补助制度、农产品市场风险补助制度、农村困难群体粮食补助制度、特殊困难农民生产补助制度等。
以促进城乡义务教育均衡发展为目标，完善农村义务教育管理体制。保证义务教育均衡发展，既是农村义务教育稳定发展的目标，也是消除城乡二元结构、缩小地区贫富差距的手段。让城市和农村、发达地区和落后地区的儿童都能获得大体均等的义务教育资源，是实现社会正义与公平的重要途径。按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则，我国从2006年开始推行农村义务教育经费保障机制改革，中央重点支持西部地区，适当兼顾东部困难地区。用两年时间，先西部地区后中东部地区，逐步免除农村义务教育阶段中小学生的学杂费，再用三年时间巩固和深化改革，提高公用经费保障水平，同时启动建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。这项改革是今后一段时期我国农村义务教育经费保障的政策依据，其在具体实施中还将面临许多新情况和新问题，需要逐步完善相关政策。可重点围绕以下几个方面进行：一是保障教师工资的责任上移，提高中央和省级政府的承担比例。二是坚持省级统筹，建立农村中小学校舍基本建设和维修改造的长效机制。三是合理核定农村中小学校公用经费标准，主要由县级财政予以保障。
切实加强农村卫生事业建设。一是加大农村卫生服务的财政支持，以农村预防保健、妇幼保健、健康教育和卫生监督、监测为支持重点，缩小卫生服务的城乡差距。二是要完善新型农村合作医疗制度，完善筹资机制，提高农民的受益程度；三是财政资金用于农村三级卫生服务网络建设的投向应做出调整，以乡村两级为主。四是明确政府在乡镇卫生机构建设中的财政支出范围，加强政府对乡镇卫生院公共卫生服务的预算支出。特别是对于中西部地区，由于地区财力较弱，加之免征农业税后，县乡两级财政收入缺乏支柱，必须加大上级财政对乡镇卫生院的公共服务资金供给。五是加强村级卫生机构建设，提高农民对卫生服务的可及性与可得性。对村级卫生室的财政支持应主要集中于两个方面：一方面是对于乡村医生的技术培训的财政支持，提高乡村医生的技术水平；另一方面是对乡村医生承担的公共卫生职能给予足额的财政补助。
二、建立城乡全覆盖的社会保障体制，形成完善的社会安全网
长期以来，农村社会保障覆盖的人口范围有限，保障水平低，城乡社会保障的差距非常悬殊。直至今日，农民多以家庭进行“自我保障”。随着工业化、城镇化的推进，社会流动性的增强，传统的家庭保障功能在减弱，农村社会发展方面面临一些新的情况和亟待解决的现实问题，如：农村老龄化程度比城市严重，农村贫富分化加剧等。保障大量贫困和低收入人口的基本生活，已成为新农村建设中的重要任务之一。
发展农村社会保障制度，建立社会安全网，可以维护农民权益的利益，为维护农村社会稳定、缩小城乡差距创造条件。但发展农村社会保障制度，必须从长计议，从实际出发，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入，培育农民社会保障意识，坚持社会保障与家庭保障、社区保障相结合，在立足保障农民基本生活的基础上，逐步建立符合农民需要的多层次的农村社会保障体系。
从今后一个时期看，我国农村社会保障制度最紧迫的是需要发展农村社会养老保障事业。这里有几个重要的政策问题需要明确：其一，我国农村人口比重和农村老年人口比重都相当高，而且受生产力发展水平的制约，因此，建立农村社会养老体系是一个渐进的过程。在经济发达地区可先行一步，随着农村经济的发展逐步拓宽范围，不可能短期内在全国普及农村社会养老体系。从长期趋势分析，农村养老的基本格局是，家庭养老保障和社会养老保障相结合，即使将来农村社会养老保障普及了，也离不开家庭的保障功能，当前尤其如此。其二，作为一个发展中国家，财政资源需求与供给之间的矛盾是一个常态，加之农村老龄人口数量庞大，因此，国家难以包揽农民的养老保障，依靠农民自身及其农村集体的资金积累是发展农村社会养老保障事业的基本途径。而且筹资标准和保障标准要互相适应，要考虑农村的负担能力。其三，考虑到农村各地社会经济发展的不平衡性，农村社会养老保障体系应该允许在农村各地存在一些差异，切忌养老水平和筹资标准的“一刀切”。
另外，要加快建立农村“低保”制度，全面解决未获温饱的贫困人口问题。建立农村最低生活保障制度，从制度上彻底解决所有农村人口的基本生存权问题，可以极大地减少和避免因温饱问题解决不当引起的社会问题，包括缓解因生活困难进入城市的农村社会救助人群问题。同时，它使城乡居民都享有最低生活保障的权利，有利于缩小城乡间和农民之间的收入差别，从而为实现全面建设小康社会的目标创造比较有利的条件。中央已明确从今年开始在全国范围内全面建立农村最低生活保障制度。要确定合理的低保标准和受益对象，努力做到应保尽保。
三、建立城乡统一的劳动力市场，形成城乡劳动者平等的就业制度
统筹城乡经济社会发展，在就业问题上，必须把城乡劳动力资源开发利用作为一个整体，通盘考虑，统筹安排。制订国民经济和社会发展规划，不仅要把扩大城镇就业、降低城镇失业率作为重要任务，而且要把加快农村剩余劳动力转移、实现农民充分就业作为重要目标。实行城乡统筹就业，要求消除在就业方面对农民工的不合理限制和歧视，促进形成城乡统一、平等竞争、规范有序的劳动力市场，实行城乡劳动者平等的就业制度。
加强劳动力市场制度建设，建立保护农民工合法权益的长效机制。与城市居民相比，农民工是一个容易遭受贫困与社会排斥的群体。近年来，虽然国家出台了不少保护农民工权益的政策，也取得了一些成效，但农民工合法权益受损害仍是一个突出问题。农民工劳动合同签约率很低，工资边清欠、边拖欠，农民工超时间劳动，休息、休假权利受侵犯比较普遍，一些企业任意加班加点的行为没有得到遏制。农民工合法劳动权益被严重侵害，与劳动力供过于求有关，但深层原因是劳动力市场制度不健全，使农民工处于弱势地位。完善的劳动力市场是保护农民工权益的制度平台。劳动力市场制度建设包括工资形成的市场机制和集体谈判制度，工会作用的发挥方式和程度，以及保护劳动者的政府劳动立法等。要尽快制定诸如有关农民工工资支付的具体法律法规，建立和完善农民工劳动合同管理制度。同时，强化各级工会的功能，提高农民工的组织化程度，发挥其在保护农民工权益方面的积极作用。
公平对待农民工，逐步形成惠及农民工的城市基本公共服务制度。当前城市对农民工实行的实际上是“经济接纳，社会排斥”的做法，主要表现在：允许农民进城打工，经济上进入，但不承认他们在城市的社会成员资格，进城农民不能平等地享受公共服务，在住房、子女教育、医疗卫生、妇幼保健和社会保障等方面，存在着歧视性政策等。在城市建设和管理方面应当转变观念，对农民工要由排斥到容纳，由管制为主转向服务为主，改变农民工“边缘化”的社会地位。要以开放和包容的胸襟，把进城农民工作为城市居民的一部分，纳入统一的管理和服务，逐步做到权利平等。在住房、交通等城市基础设施的建设上考虑进城农民工的需要，使义务教育、公共卫生等基本公共服务逐步覆盖到农民工。城市建设要考虑进城务工农民的居住要求。要针对外来人口居住的不同特点，建设管理好外来人口聚集社区，避免形成城市治安差、社会安全无保障、环境脏乱差的社区。建立社区服务机构，为解决外来人口的就业、居住和必要的文化娱乐提供便利条件。将城郊农村社区的规划建设纳入城市总体规划和建设，统一规划外来人口的住房、交通和基础设施。当然，由于农民工构成的复杂性，应当根据农民工的需求与目前的条件，按照低水平、广覆盖的方针，积极探索多种形式，根据农民工的需求和改革条件的成熟度，分步骤地把农民工纳入社会保障体系。
四、建立城乡统一的土地市场，依法保障农民土地权益
土地制度是一种基础性的经济制度，它是建立和谐社会的制度基础。农村土地问题解决得不好，就容易出乱子，社会也就不会太平。建立保护农民土地权益有效机制，是处理好城乡关系面对的一个很具挑战性问题。改革征地制度，就要确保被征地农民得到公平合理的补偿，生活水平不下降，就业有出路，长期生计有保障。
界定、确保、扩大农民的土地权利。《农村土地承包法》虽然为承包农民提供了更大的交易土地的自由，但没有提供以承包权进行抵押的法律基础。允许抵押将能使农民更充分并有保障地实现与土地权利相连的潜在经济机会，也会促进农村土地与城市土地有更加同等的权利。因此，应赋予农民的承包地在30年承包期内的抵押权。
提高对失地农民的补偿标准。现行的补偿标准配合广为施用的征地权力，导致了个别地方对征地权的滥用。从中短期来看，可以采取的具体步骤包括增进补偿的公平性以及改善征地的程序。应修改补偿计算方法，以使其成为更加公平、更具有预见性、更能为社会所接受的标准。公正补偿的根本目标是让被征地者的经济状况与征地前相同，并且有可持续性。
对强制征地获得的土地用途进行限定，缩小国家强制性征地范围。在现代市场经济国家中，对征地用途没有施加任何实质性限制的做法是极其异常的。国际上有许多方法来界定政府征用财产的权力适用范围。许多国家的法律都非常详细地列出了被视为“公共利益”的用地目的。从各国经验看，征地法律必须明确、详细和精确，这样人们就能知道他们在其中处于何种位置，以及如何控制官员的任意决定行为。应在符合国家土地利用规划、严格管制非农用地总量的基础上，把更多的非农建设用地直接留给农民集体开发，让农民以土地作为资本直接参与工业化和城镇化，分享土地增值收益。（作者系国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员）
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