一
在现代性语境下审思政治与行政二分是人类政治生活的一大飞跃。它不仅意味着一种新的政治生活历史类型的出现，而且意味着久被遮蔽的公共权力及其公共性逐渐敞现，理性秩序在社会日常生活中逐渐取代个人任性。尽管来自后现代立场的批评对韦伯政治与行政二分的做法持有强烈不满，但是，不能以此为由误以为政治与行政二分的思想与实践不值一提，没有存在的合理性。韦伯政治与行政、价值理性与工具理性二分思想为后人提供了丰富的思想空间，奠定了进一步发展的基础。对于后来者而言，正确的做法不是摈弃二分，而是避免绝对二分。正如特里・L・库珀所揭示的那样，将政治从行政中完全分离出来是不可能的，重要的是保持二者的恰当关系。没有政治与行政二分，就没有政治的现代化、社会的现代化。
政治与行政二分，行政以其特有方式实践着政治制度的实质性内容并呈现出政治制度内在固有的人文精神。这种人文精神就是作为时代精神的民主精神。如果说民主政治生活是人类近代以来的普遍取向，那么，不同民族由于其历史、文化、社会、经济等诸多缘由，走上这条大道的具体方式、路径以及具体的民主政治实践样式，均有其特殊性。伴随着这种政治生活实践具体样式的特殊性，各民族自身的政治与行政关系亦会有相应的特殊性。没有一种可普适于一切民族、一切地区的具体行政样式。然而，这并不意味着现代行政没有其基本规定。公器及其责任，公共性及其效率，有机体及其制约，等等，是所有现代行政样式都不得不具有的基本特质，是所有在现代化大道上前行的民族都不得不探索的问题。
二
行政过程有其特殊的内在矛盾，正是这些特殊矛盾使其充满了魅力。公共权力个别履行或普遍权力特殊履行，这可能是行政过程的特殊矛盾之一。行政权力的合理性在于其公共性，权力的公共性意味着公共权力的履行者除了公共身份以外没有任何特殊身份。然而，一方面，这种公共权力又总是由行政科层结构以及科层结构中的各个个体履行的；另一方面，这些科层集团及其中的个体又都有自身的特殊利益与情感。这样，权力的公共性、普遍性在履行过程中就有可能在双重意义上被特殊化：科层集团以及其中的各个体。这种特殊化可能就意味着公共权力私人化。一切权力腐败均源自公共权力私人化。所以，权力腐败是一个伴随公共权力始终的现象，它只能被扼制、克服，而难以被彻底杜绝。如何使行政权力真正成为公共的而不是偏私的，这是人类必须永远直面的重大问题。
东西方两种文化传统在公共权力履行问题上存在着截然不同的理念：好人行政与恶人行政。东方文化传统秉持的是好人行政理念，强调的是官吏美德。西方文化传统尤其是近代以来的行政历程所秉持的却是恶人行政理念，强调的是客观制度。尽管这两种理念各自均有其合理性，但是，这种合理性却分属主观性与客观性两种不同类型。我们固然希望是好人行政，固然希望官吏们在黑格尔所说伦理教育与思想教育的双重教育之下形成恪尽职守之吏德，但是，却不能将社会正义大厦奠基于个人主观品性之上。个人主观品性虽有效，但不可靠。行政正义不能仅寄托于官吏们的善良愿望与主观品行上，必须奠基于客观制度体制，建立在有效的权力监督与制约的基础之上。恶人行政理念尽管听起来令人不舒服，但是在理性的立场上它至少有两个好处：首先，使官吏们不再有天然道义上的优越感，不再自以为是高人一等的君子圣人，不再将权力、真理、善混为一谈，集于一身。这不仅有助于官吏们明白自身代理人的角色，而且有助于官吏们在行使公共权力时不再对公民们颐指气使、盛气凌人。其次，促使社会建立起一套严密的权力监督制约机制，保证权力的公共性，这种权力的公共性不以人立，不以人废。这种权力监督制约来自于两个方面：一方面，行政权力内部相互之间的有效监督与制约;另一方面，行政权力以外社会力量的严密监督与制约。
实质正义与程序正义是行政过程的又一内在特殊矛盾。行政正义有其内在规定性，这个内在规定性是内容、实质的。然而，当我们谈到行政的实质正义时须仔细区分两种不同含义：政治类型的与具体目的的。这两种实质正义有原则区别，不可混淆。在一种较为深刻的视野中把握行政，行政总是政治的行政，它是特定政治生活方式的行政。社会基本结构及其权利关系在行政方式中得以呈现。在这里，行政程序本身就是实质的。在多元民主社会的政治生活中，存在着一个化实质为程序、变内容为形式的问题。这些程序、形式不是外形式，而是内形式。正是这些程序、形式构成了社会不同阶层、集团及其成员间平等自由而有序交往的基本规范。正是在这个意义上，现代社会国家行政的程序正义本身就是实质正义的具体呈现，它所标识的是法治社会、民主政治这一现代政治生活类型。行政实质正义的另一含义则指具体行政过程中的具体目的这一具体内容方面。任一具体行政过程都有其具体的目的性追求，是特定目的性的实现过程。具体行政过程目的性实现过程须以具体行政目的的善（或好）为前提，这种具体目的内容规定是权力公共性的要求。
不过，即使是善的具体行政目的亦须通过一定程序来实现。这不仅是为了保证目的的公共性，更重要的是为了保证权力的公共性――不至于在公共性目的之下滥用权力乃至枉法循私。无论上述哪种实质正义都须通过程序正义的方式实现。然而，一方面，正如罗尔斯在论及政治正义时曾揭示的那样，任何程序正义都是不完善的；另一方面，恰如黑格尔曾揭示的那样，程序正义由于其“纯粹性”而有可能成为空洞无物的东西，进而伤害实质正义。行政过程不能没有程序，但又必须警惕纯粹的程序性。
不过，对于一个正在建立现代行政的民族而言，确立起严格的程序意识，确立起程序规范意识及对程序规范的尊重意识，可能是在走向现代法治过程中极为重要的。
公共权力的有限性与有限权力自我扩张冲动的无限性，这可能是行政过程的另一内在特殊矛盾。现代民主社会公共权力是有限权力，然而，这个有限权力却具有无限的自我扩张冲动性。这种自我扩张冲动不仅来源于通常所说脱离约束设租腐败、由公共性蜕变为个别性，而且还来自于现代社会公共权力自成目的性的无限增长之欲求。而现代社会公共事务的日益庞杂，公共权力可以控制与支配的资源空前增加，以及建立在现代技术基础之上的社会控制手段的空前便利与无所不在之可能，使得公共权力日趋庞大。如何既有效地运用公共权力以获得公共产品，又有效地控制公共权力的这种无限扩张冲动，这可能是人类在现代性进程中所面临的又一个重要问题。
三
在当代中国语境下理解行政，不能离开政治视域。这并不意味着行政与政治应当混沌不分，更不意味着不能有严格意义上的行政，而是说对于当代中国行政的理解必须首先基于政治的高度，必须在政治改革、政治现代化的历史进程中把握行政。
当代中国任何一个领域的变迁，均会同时面临来自现代性与后现代性双重维度的审视。政治、行政领域亦莫例外。对此，作为当代中国人必须持有理性的清醒。不能简单地以西方发达国家的具体理论与实践为模板，不能以西方流行的后现代理论遮蔽现代性理论自身。根据哈贝马斯的理解，现代性事业仍然是一个未竞的事业，所谓后现代性只不过是现代性进程中的一个环节。后现代理论只有基于现代性理论才有可能被恰当把握与理解。离开了现代性理论前提，所谓后现代性理论就失却其存在的合理性根据。对于当代中华民族而言，我们首先面临的是政治现代化以及在政治现代化过程中实现现代意义上的行政科层制的问题。政治现代化的现实路径何在？何种政治现代化的具体路径能使得这个民族既保持基本稳定，又充满生机？这是一切关心民族未来、有责任感的当代中国人必须认真思索的问题。政治现代化可以在不同层面展开，可以有诸多切入点，行政可能是最佳切入点之一。通过推进行政改革推进政治改革，通过推进行政监督推进政治监督，逐步渐进，水到渠成。
黑格尔曾在培育公民爱国精神的意义上论及国家行政。黑格尔在谈到爱国精神时曾区分两种不同类型的爱国情感，一种称之为自然情感，一种称之为政治情感。黑格尔的这种区分决无在二者间区分高低之意，相反，他对二者均持肯定性态度。作为自然情感意义上的爱国情感是基于自然血缘的。此国此家是我生命之源、生命之根，爱此国此家不需要其他任何理由，这就如同爱自己的父母一样，只因为他们是我的父母而无需任何其他理由。还有另一种爱国情感，这种情感基于对生活于其中的这个具体国家制度的信任感而形成，而这种信任感来源于对国家行政的日常生活体验。一种政治制度的优劣总是要通过日常生活过程被体现，总是要通过具体的行政活动被体验。人们的平等自由权利、人格尊严、主人地位，须通过诸如衣食住行、医疗教育等日常生活体现，并在日常生活中被体验。一种不能被体现与体验的东西不是真实的东西。正是在这个意义上，政治通过行政被感知、体验，行政过程即是日常生活中的政治。
自启蒙时代以来，从洛克、霍布斯、卢梭到罗尔斯、诺齐克等，思想界一直存在着所谓大、小政府之争。尽管大、小政府论似乎针锋相对，但是二者在关于政府权力来源及其公共性、关于政府应当担当起必要的社会责任问题上却是一致的，差别仅在于政府权力有为的合理性限度。理论是现实的表达。政府公共权力有为合理性限度问题与其说是一个理论问题，毋宁说是一个实践问题。现代社会日常生活实践提出并规定了政府公共权力社会责任担当及其限度范围问题。现代社会是一个交往日益全球化、科学技术高度现代化的社会，亦是一个高风险的社会，社会中的个体总是通过日益分化了的具体群体成为社会有机体中的一分子。在这种具有高度风险性的社会，每一个人乃至每一个阶层、集团都无法独立地面对日益繁杂的社会日常生活。他们在获得前所未有的独立与个性的同时，又前所未有地依赖于公共权力与公共产品。生活实践表明，在现代社会，作为公共权力拥有者与行使者的国家政府应当积极有为，应当负责任地担当起社会责任，积极运用公共权力为全体民众谋福利。（作者单位：南京师范大学哲学系）
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