3月5日,北京,人民大会堂,十届全国人大五次会议开幕式。温家宝总理在政府工作报告中宣布:今年要在全国范围建立农村最低生活保障制度,这是加强“三农”工作、构建和谐社会的又一重大举措。
全场响起了长久而热烈的掌声。
命题:为贫困农民编织最后一道安全网
尽管伴随着经
国家统计局不久前发布的统计公报说,按人均年收入低于693元测算,去年末我国农村贫困人口为2148万人;按人均年收入694元至958元测算,全国农村低收入人口为3550万人。
民政部最低生活保障司副司长王治坤告诉记者,经过多年的开发性扶贫和一系列支农惠农措施,随着农村经济社会的发展,我国已经消除了大多数农村贫困人口,绝对贫困人数从1978年的大约2.5亿下降到目前的2000多万,这是一个了不起的成绩。但下一步,我们面临的农村反贫困任务格外艰巨,因为剩余贫困人口中的大部分以“小分散、大集中”的形态分布在一些自然条件极为恶劣、交通极为不便的山区,那些地区往往是“无灾半年粮,有灾无粮吃。”而且其中残疾人、孤寡老人、长期慢性病患者占了绝大多数。这一部分人通过扶贫和自身努力方式摆脱贫困的希望很小,且成本很高。当前建立农村低保制度既迫切又必要。
最低生活保障制度,是政府对家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的贫困人口,实行差额补助的一种新型社会救济制度,它是社会救助的重要内容和组成部分。低保制度是社会发展的“稳定器”、经济运行“减震器”和社会公平“调节器”。作为最后一道社会安全网、保障基本生存权的制度措施,农村低保制度的建立与完善有助于实现城乡居民享受底线上的国民待遇公平,有助于缩小贫困差距,有助于社会的安定和谐。
财政部财政科学研究所办公室副主任、副研究员赵福昌曾经带领同事进行了一年时间的农村低保调研并撰写了《研究报告》。他说:“全面推行农村低保是农民的大喜事,是自去年免去农业税等政策推出后又一项得到积极好评的安民、惠民的民生工程,也是中国政府在中国人均GDP达到1000美元、经济社会发展进入一个新阶段以来,重视科学发展、构建和谐社会的一项重要举措。”
实际上,作为解决农村困难群众生活问题的制度安排,中央对建立农村低保制度的提法渐次强化。
2004年中央一号文件提出“有条件的地方,要探索建立农民最低生活保障制度”。
2005年中央一号文件提出“有条件的地方,要积极探索建立农村最低生活保障制度”。
十六届六中全会提出“逐步建立农村最低生活保障制度”,中央对农村低保制度的要求越来越高。
今年政府工作报告提出在全国范围建立农村低保,是有备而来的,它既是农村和农民的迫切需要,也是社会发展的必然结果。它彰显了中国政府在解决全体人民基本生存权这一最基本人权方面所做的努力。
专家指出,农村最低生活保障制度有望终结中国的绝对贫困。
模式:“民主选穷”与“分档定额”
“贫困人口是真正的弱势群体,他们是最没有话语权的人,自我保护能力也很差。需要确定一套合理的制度来保护他们的权益。”民政部最低生活保障司高华俊处长说。
在实际工作中,哪些人可以纳入农村低保,如何使低保资金分配得公平公正是大家普遍关心的问题。
王治坤告诉记者,在确定低保对象的方式方面,城乡有很大的差别。城里人关起门各过各的日子,各家的情况外人都不太了解;而在农村,各家各户的情况都比较了解,所以,谁最穷,谁家里需要低保,老百姓心里都有数。王治坤形象地说,农村正在实行的实际上是“民主选穷”。在补助金额上,和城里也不太一样。很多地方是确定若干个救助档次,按照困难程度的不同进行分档定额补助。
据介绍,在低保管理方面,各地普遍实行较为严格的对象审批和动态管理制度,规定了“个人申请―村委会组织评议―乡镇审核―县级民政部门审批”的程序,完善了张榜公示、民主监督措施;在落实资金方面,普遍建立地方各级财政分级负责低保资金的投入机制,在各级财政投入的比例上,财政困难省份根据县乡财政薄弱的实际,普遍加大了省级财政的投入力度,经济发达地区则以市、县财政投入为主,部分省份乡镇政府也承担了少部分救助资金。
在资金管理上,各省份都对低保资金实行专项管理,纳入社会救济资金支出科目和县级财政部门的社会保障资金专户,专款专用,严禁挤占挪用,保证了资金及时足额落实到人。
自1992年山西省左云县率先开展农村低保工作以来,许多省市陆续出台相关政策,开展农村低保试点工作,并在试点工作的基础上初步建立起符合各地区自身实际的农村低保制度。
截至2006年底,全国农村最低生活保障对象已达1509万人,比2005年底增加684万人,增长82%;全年累计发放最低生活保障金41.6亿元,比2005年增加16.3亿元,增长64%。全国建立农村最低生活保障制度的县(市)已达2133个。
民政部副部长李立国介绍说,下一步,根据国务院的要求,民政部将会同有关部门,采取更为有力的工作措施,鼓励已经建立制度的地区完善制度,支持未建设制度的地区建立制度,指导各地普遍建立起适合当地经济发展水平的农村最低生活保障制度,并确保年内将农村最低生活保障金全部发放到户。
障碍:资金缺短与管理难题
据民政部测算,我国3000多万需要提供低保的人员,如果按年人均400元计算,全面推行农村最低生活保障大约需要130多亿元。
赵福昌认为,农村低保是社会公共需要的一个重要组成部分,主要依靠政府公共财政是毋庸质疑的。
但是,公共财政有中央和地方之分。建立国家与地方财政共同分担的机制,无疑是实现农村低保财政可持续发展的最好的制度保障。然而实际情况是,现行的农村低保制度主要采取市、县财政分担,省财政给予适当补助的筹资模式,中央财政此前未安排农村低保资金。这种财政支出模式在经济条件尚好的东部沿海地区问题不大,但在经济欠发达的中西地区尤其是国家级、省级贫困县的财政压力很大。而通常是财政越紧张的地方,贫困人口往往越多,落实经费保障的压力越大。
今年的两会上传出好消息,中央财政初步确定今年将拿出30亿元用于农村低保投入。
王治坤说:“我有一个担心,人们希望农村低保全面建立以后,农村绝对贫困人员就不存在了。但由于资金不足,救助水平和救助力度可能达不到实际需要。”
王治坤手中有一份贵州省实行低保的情况报告。报告说,仅贵州最贫困的毕节地区一处,就需要低保资金2亿多元。全省则需要10亿元资金。30亿元的低保补助资金分配到各省,总体看并不充裕。
资金不充足还造成另一个问题,即管理力度不够。
我国农村低保工作实行动态管理,由乡镇人民政府或者委托村委会对享受农村低保待遇家庭人口和收入状况进行审核,并根据具体情况每年复审一次。这些工作都需要乡镇的民政助理员和村干部去做,而每个乡镇只有一名民政助理员,村里也没有专门人员负责。低保全面推行后,工作量太大,他们不可能做到挨家挨户地审核和复审。只能采取“抽查”的办法,大部分地区仍依赖低保对象自身主动、及时的反映情况,其真实性也就大打折扣。而由于经费不够,也不太可能通过招聘工作人员来解决这个问题。
应该看到,许多从事农村低保工作的基层人员是从传统救济工作转过来的人员,思想观念和工作能力尚未发生相应的转变,加上基层工作经费欠缺和工作人员的不足,导致低保工作的粗放式操作,同时工作程序规定上的不细致、基层工作监督机制不健全以及农村低保工作监督客观的难度,又助长了基层工作的粗放化,由此导致了申请资格审查、确定保障对象、执行保障标准、发放保障资金、进行动态管理、保存工作文件、落实优惠政策等等各个环节的随意性,甚至导致一些违规事件的出现。高华俊认为,要建立一个“制度规范、资金保证、机制健全、管理科学、监督有力”的农村低保制度,还需要经过相当一段时间的艰苦努力。
为了正确识别低保对象,一些地方增加了对申请者实际生活状况的考察,“发明”了一些方便的办法,例如进村“上门看房子,进屋看被子,吃饭看盘子,穿着看身子(家庭用品),银行看折子”等,同时很多地方还明确制定了一些排除性条件。
图为陕西省淳化县石桥乡高家河村村民王贵莲展示自己的“农村最低生活保障资金发放明白卡”。新华社记者陈钢摄
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