农业综合开发在改善农业基础设施、促进农业产业化结构调整、推动农村经济的发展、提高农民收入等方面取得了可喜的成果。但从国家审计署与地方审计机关的审计结果来分析，挪用、虚报农业综合开发资金行为，以及农业综合开发项目分布不合理等问题仍然存在，这导致了开发项目利益主体、产权主体的利益受到严重损害，使
制度制定者与制度约束者的监督机制的设计目的，是减少二者的泛权与滥权行为，使农业综合开发项目的立项、审批、管理、验收考核等程序更规范、科学、有效。为此，应构建下列监督机制：
――信息公开制。应对项目的立项与审批的理由、验收与考核的依据与结果、会计与审计信息等关键信息在公共媒体上予以公示。保证农业综合开发项目的决策者、管理者、受益者、监督者的知情权，并接受社会的监督。
――农业综合开发项目的内部控制。农业综合开发系政府的职责，应由政府专司农业的部门管理，财政部门是专司财政收支的职能部门，负责资金的拨付进度和方向，严禁不按进度或改变方向拨付资金。通过国库收付制度直接将项目资金支付给项目施工单位和劳务者，减少运行环节，避免部门挤占、挪用，提高资金使用效率。严格农业综合开发项目管理制度。建立长期的、动态的、科学的项目库，以考核项目的立项效果与项目质量，防止重复申报、多头申报等问题；建立项目跟踪监督制度，以保证项目资金、项目进度、项目质量符合立项要求；建立项目资金结算审核制，以保证项目支出的真实性与合规性。
――农业综合开发资金的财务会计管理制度。健全专人、专账、专户核算制。实行“重点项目”资金由财政直拨，积极推行财政国库集中收付制度，向建设单位配备财务核算机构和合格的财会人员，并根据工程的建设特点，采取适用的会计核算方法。将农业综合开发资金收支核算与单位正常经费收支核算分开，防止发生行政挤事业、事业挤专项的现象，保证项目资金专款专用。完善县级报账制度。要求报账时各种手续、原始凭证必须齐备。同时，项目实施单位必须“建账”并按制度进行会计核算。
――农业综合开发项目的审计制度。建立实施对“重点项目”的“立项、实施、验收”三步审计制度，对“一般项目”实施竣工审计制度。规范审计方式。对金额小、覆盖面广的资金项目采用“同级审”；对金额大、影响强烈的项目推行“上审下”、“交叉审”、“项目负责人委派制（由上级审计机构派遣项目负责人组织与实施审计）”；对区域性（如由县市使用与控制的）的农业综合开发资金实施财务审计与预算执行审计、绩效审计相结合的审计方式，以及审计结果与地方行政领导政绩相结合的考核机制，以加大审计监督的力度。
―“项目建设（或承担）主体”的准入与退出机制。要建立项目建设（或承担）主体的准入条件，制定项目建设（或承担）主体的工作能力、诚信、团队意识、责任感、荣誉感指标体系，并通过对这些指标的评价来分析、遴选项目建设（或承担）主体。要建立对项目建设（或承担）主体的跟踪考核制度，对考核与验收或审计不合格的项目建设（或承担）主体及时清理出场，并给予经济处罚或减少对该区域项目的支持力度。
―农业综合开发项目形成的资产产权关系和经营机制。依据农业综合开发项目的性质与目的，明确项目各投资主体的产权，属于公益性的项目，应明确行政主管部门的国有资产监督管理机构的职责；属于经营性的项目，明确经营性资产管理体制与运行机制的关系，构造运营主体，实现所有权与经营权相分离，农业综合开发项目形成的经营性资产统一由主管部门登记建账，委托有关单位经营或管护，明确出资者职责、收益的分配主体与受益主体。
制度制定者与制度约束者激励机制设计的目的是实现农业综合开发项目管理预期效果，激励制度制定者与制度约束者主动提高其行政效率与自身的管理能力、减少工作失误。为此，应构建下列激励机制：
――农业综合开发项目的责任考核制。在建立项目库的基础上，项目的立项与审批机关对项目合规性、合法性、科学性负责；项目资金的管理者（财政）对资金的使用与管理负责；项目执行者对项目的进度与质量负责。制定这些责任指标体系与考核评价标准并定期对这些责任承担主体予以考核，同时结合项目公示与审计结果，综合对其责任人予以分级（可分为：优秀、合格、不合格）考核评价。并以考核的结果进行奖惩。
――农业综合开发项目的激励机制。在配合责任考核制的基础上建立项目管理者与项目执行者的惩罚与奖励机制，采用对项目管理的行为人职务或职称的升降予以惩罚或奖励、对项目管理行为人员通报批评或表扬的激励机制。（作者单位：湖南大学）
 |
