长期以来,城市公用事业因其公益性和自然垄断性而被称为“我国计划经济的最后一个堡垒”。近年来,为适应长沙城市建设与发展快速推进的需要,在长沙市委、市政府的领导下,我们着力推行城市公用事业市场化改革,打破行业垄断,全面引入竞争机制,经过几年的实践,城市公用资产全面盘活,运行效益显著提高,市场化理念深入人心
探索：公用事业市场化改革的运作
长沙城市公用事业市场化改革始于2000年,改革包含三个方面。
――突破传统的发展模式,实现市场化运作。首要目标就是实现政企分离,全面建立依照市场机制运作的发展模式,将原有城市公用企业改造成具有市场独立主体地位的现代企业;在市场融合中广泛筹措公用事业发展所需资金,在市场竞争中提高资产运行质量和效益,在服务中满足居民对公用事业优质产品的需求。
――突破传统的投入体制,实现多元化融资。彻底打破政府单一投入主体格局。逐步放开城市公用事业投资领域,在适度增加政府投入的同时,将重点转移到鼓励和引进各类不同性质投资,实行市场准入,允许适度利润,把政府调控与市场配置、财政补偿与市场补偿、社会效益与经济效益有效结合起来,形成以政府投入为引导、民营资本和外资为主体,其他资金为补充的多元化融资格局,使公用事业成为投资最活跃、最富吸引力的领域。
――突破传统的管理方法,实现规范化监管。核心是变政府及其主管部门对公用事业企业的直接管理为监督与管理,从原来既当“运动员”又当“裁判员”,转变到只当“仲裁员”。重点加强整体规划,制定促进市场化改革的制度体系,规范公用事业服务标准,强化经营中的检查监督。特别是充分利用信息化手段,加强群众监督,实现城市公用事业管理科学化、民主化。为实现这些目标,长沙市从四个方面推进工作：
1、实行市场准入,扩大招商引资,实现多元化竞争。积极探索城市特许经营权经营。先后对水务、燃气、公交等城市公用事业项目采取包括BOT、TOT等形式在内的特许经营招投标方式。同时借助中介机构资源引进战略合作者。
2、实行企业改制,进行“两个置换”,实现市场化运作。先后推进供水企业、供气企业、市政工程企业的改革改制,转让国有资产总额达8亿元,国有资产溢价2.8亿元,溢价比达到53.85%,逐步摸索出一条以资源换资本,以产权换资金,以存量换增量的有效途径。与改革改制相配套,又改革了原有公用事业管理机构,将公用事业局的管理职能由原来的管企业转变为管行业、管市场。
3、实行优质服务,强化市场监管,实现职能转变。一是着力健全城市公用事业市场监管体系;二是着力强化城市公用行业的社会监督。三是着力推行行业优质服务。
4、实行政府引导,建立保障机制,实现可持续发展。这方面包括制定规划,加强政府引导;建章立制,以提供制度保障。
巨变：改革使公用事业欣欣向荣
改革使长沙城市公用事业蓬勃发展,欣欣向荣,呈现出四个方面的巨大变化。
1、供给规模迅速扩张,持续健康发展。供水能力跃居全国前茅;公交运营跻身全国前列;气源供应多元便捷;城市污水处理率由27.15%增至47.95%,满足了城市建设和扩容提质的需要。
2、投资力度加大,结构明显改善。2000年以来,长沙城市自然垄断性公用事业的投资增长迅速。五年中,通过各种筹资渠道融资30余亿元,基础设施投资比例达到或接近联合国有关组织建议的、发展中国家投资比例应在同期GDP3%～5%的水平上,或为固定资产投资10%～15%的水平。同时,由于公用事业产品需求相对稳定,行业具有良好流动性和回报稳定等特点,长沙市的公用事业市场逐步放开后,迅速成为资本市场的宠儿,投资结构显著改善,国有投资一统天下的局面被彻底打破。在长沙城市公用事业投资中,国有投资下降到57%;民营资本达到1.18亿元,占21%;引进外资1.14亿元,占23%。
3、财政补贴大幅度削减,财政压力缓解。从20世纪80年代以来,政府每年为城市公用事业的发展提供大量亏损补贴,且呈现规模越大补贴越多的趋势。实行市场化改革后,政府财政投入逐年递减。到2004年,补贴金额从2000年的2820万元下降到2538万元,且绝大部分为公用事业扩张性建设投入;城市公用事业总投资额逐年递增,国有投资逐步有序淡出,换来了公用事业的大发展。同时,公用事业企业的运行效益显著提升,到2004年,长沙城市公用事业资产经营性利润272.49万元,首次实现扭亏为盈。
4、市场化对经济社会产生巨大外溢效应。一方面,城市公用事业的发展带来城市洼地效应明显。随着城市公用事业的发展,基础设施日趋完善,城市品位提升,经济增长的吸纳功能增强,城市成为全市经济发展最活跃的亮点。城区经济占全市经济总量的比重上升到42.89%;城区固定资产投资占全市投资总额的67.44%;城区财政一般预算收入从2000年的5.01亿元增加到2004年的22.88亿元。另一方面,长沙城市公用事业发展对全市整个经济社会产生了巨大的外溢效应。公用事业吸纳就业人员从2000年的1.5万人增加到3万人。
跨越：不断完善政府激励性管理机制
我们认为,实现可持续和谐发展,应着重完善以下四方面管理机制
1、发展规划引导机制。科学前瞻的城市公用事业发展规划是城市公用事业市场化改革的指针。长沙市制定和完善了《长沙城市公用事业发展总体规划》和各行业规划,明确了发展目标、重点和分步战略,并将市场化改革作为实现发展战略的根本举措。同时,还应制定和完善与之配套的行业发展规划,形成完整的规划体系,依法将长沙城市公用事业市场化改革推向纵深,引导城市公用事业持续发展。
2、关键领域有效控制机制。如何协调各方利益是市场化改革成败的关键,政府应着重建立关系经济发展、社会稳定和重大公共利益等关键领域的有效控制机制。强化有效控制的观念,把政府对公用事业的合理有效监管建立在市场竞争之上,加强对城市公用事业市场化的引导和调控,防止政府公用事业管理服务职能弱化。要落实对重点领域的控制手段,一是健全市场准入制度,二是建立控股公司,三是在重要行业安排特别股权 国外称为政府效力股 。同时可以通过地方立法来规定政府在关键性基础设施领域的控股地位以及必要的决策权或否决权。
3、公共基础设施物品和服务价格机制。对城市公用事业的监管,集中体现在对价格的监管上。长沙市要通过城市公用事业改革达到吸引投资和为市民提供长期优质公共服务的目的,必须率先探索和建立规范高效的价格机制。首先要坚持价格管理的价值规律取向。要以维持经营单位正常的生产经营、兼顾居民的承受能力,促进经济可持续发展为价值取向,根据不同性质采取不同价格政策,公开价格调整程序,合理限价。其次要转换公用事业价格形成机制,核心是实行公用事业领域自然垄断业务和非自然垄断业务分离,对非自然垄断业务引入竞争机制,在市场竞争中形成价格;对自然垄断业务继续实行政府定价或政府指导价格。第三是建立成本约束机制,规范价格成本构成,控制企业成本变动幅度,建设成本变动信息网,实行“动态化”管理,并完善物品、服务价格群众参与机制。
4、激励与约束对称的政府管制机制。巩固和扩大改革成果,不断在实践中探索和创新操作层面的机制,努力营造推进市场化改革不断深入和城市公用事业持续、协调发展的环境。要进一步优化公用事业监管机构设置,成立综合性监管机构,以使政府授权统一。同时,逐步实行监管机构人员重构,突出专业性。要进一步实行公用事业有效投入和补贴机制,按照公用事业项目自然垄断性和公共物品性的强弱,将其划分为鼓励、允许、限制、禁止四大类,对禁止类公用物品服务由政府负责,增加政府的投入力度;对其他类别公用物品服务实行财政补贴。要进一步营造规范有序的运作环境,一方面要分行业制定公用事业服务标准,另一方面要建立和健全公平竞争、有效率的基础设施或企业产权的出让、转让交易市场。同时建立优惠信贷制度。要进一步推进法制化建设,逐步形成公用事业市场化改革的法规和政策体系,依法推进公用事业健康发展。
（作者系长沙市人民政府副市长）
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