农民的医疗保障是整个社会保障体系中的一个重要组成部分。发展新型农村合作医疗，逐步建立和完善农村医疗保障体系，是贯彻科学发展观、构建和谐社会的重要内容，也是摆在各级政府面前的一项重要而紧迫的历史任务。近年来，河南省安阳市在全省统一安排下，结合试点县农村人口多、医保覆盖面大等实际，积极探索建立和
新农合：为农民健康护航
安阳市位于河南省最北部，人口531万，农业人口占到422万。2003年以来，安阳市从加强领导、完善制度、规范管理入手，逐步建立起了以政府主导、农民参与、多方筹资、运转高效的新型农村医疗保障体系。2006年市辖的汤阴县、林州市、安阳县、滑县等4个试点县(市)参合农民达到259.8万，参合率82%。全年享受补助的参合农民达121.22万人次，补助金额达7969.11万元。2007年安阳市政府积极争取，所辖的内黄县、龙安区被列入国家新农合试点县区。同时，市政府与北关区、殷都区、文峰区等区政府额外增加财政投入639万元开展新农合工作，实现了新型农村合作医疗制度覆盖全市所有农业人口的目标。通过新农合实施，广大农民看病难、吃药贵的状况得到了缓解，全市各医疗机构，尤其是乡镇卫生院的服务理念、服务态度、服务质量和服务水平也在逐渐改变与提高，医患关系得到了有效改善。
精心组织，确保“三个到位”。一是组织到位。安阳市政府成立了新型农村合作医疗工作领导小组，各试点县(市)均成立了管理委员会和监督委员会，建立了合作医疗联席会议制度。二是投入到位。市、县两级财政在新型农村合作医疗资金上给予了重点倾斜，2006年市级财政资金约1040万元、县级财政资金约1560万元全部及时拨付到了专用账户上。三是人员到位。4个试点县（市）根据辖区参合人数的多少与工作量的大小，确定了机构人员编制数，把人员工资列入了同级财政预算。
规范运作，完善“三个机制”。一是完善服务机制。全市推广和实行了“增设、限时、送款”的服务模式。增设即在县、乡各定点医疗机构增设服务窗口，农民出院时，直接到服务窗口报销领取补助金，确保当场兑现；限时即对在县外就医的农民一律到县新型农村合作医疗办公室报销，补助金额在1000元以下的即时兑现，补助金额在2000元以上的限两个工作日办理完毕；送款即送款上门，凡补助金额在3000元以上的，由工作人员定时将补助金额送到参合患者手中。二是完善运转机制。卫生部门对开展新农合进行了科学论证，精确测算，制定了全市便于操作的实施方案。三是完善监管机制。实行定点医疗机构分级监管，市、县（市）卫生管理部门与辖区内各定点医疗机构签订医疗服务协议，收取服务保证金，并不定期对定点医疗机构履行协议情况进行检查考核，依据考核结果进行奖惩。
便民惠民，实施“三个工程”。一是实施便民工程。为方便参合农民报销医疗费用，各试点县（市）在县、乡各定点医疗机构设立了新型农村合作医疗服务窗口，对不超过500元的小额当场兑现报销；二是实施惠民工程。从2004年开始实施单病种最高限价管理制度，按照惠民标准，2006年将病种扩大到30个，对超过限价标准的医疗机构，责令公开道歉，于10个工作日之内将超过限价费用退还参合农民；三是实施农民健康工程。对参合农民全年未受益或重点人群免费进行一次健康体检，将身体状况、有关病情等资料输入微机，建立家庭健康档案，为掌握农民健康状况更好开展新农合工作奠定了基础。
铸强载体，加大“三个力度”。乡镇卫生院分布广，能最直接方便地服务农民，是新型农村合作医疗制度实施的主要载体。在做强这一载体上，一是加大投入力度。2003年至2005年，共投资4004万元建设了20所乡镇中心卫生院、4所国债乡镇卫生院、5个县级疾病控制中心、4个传染病区；2006年又投资1309万元建设了20所乡镇卫生院。二是加大改革力度。在全市强力推行了乡镇卫生院院长公开选聘制度。三是加大卫生支农力度。从2005年开始，每年从基层乡镇卫生院选拔100名技术人员到市级医院免费进修，从市、县两级医疗机构选派100名技术骨干下沉到乡镇卫生院开展帮扶工作，计划用3-5年时间帮助每个卫生院建立1―2个特色专科、培养6-10名专业技术人员。
新农合亟待解决的三大问题
建立和完善新型农村合作医疗保障体系，还没有成熟的模式和经验，安阳市在具体操作上也遇到不少困难和问题需要解决。主要有：
基层政府在新型农村合作医疗体系建设中职责还不清晰。在新的历史条件下，地方政府在建立和完善新型农村合作医疗体系进程中由于法律、政策等诸多方面原因，工作职责还不清晰，建设重点还不明确，筹资机制还不健全。
县乡医疗机构对新型农村合作医疗服务的需求还难适应。由于历史欠账太多，县乡医疗机构建设滞后、很难留住专业技术人才。
以县为主的管理模式使新农合资金使用情况还需改进。安阳市有五个县（市、）和四个区，以现有模式运转，要形成九个各自基金沉淀。且由于各县市经济发展水平不同，导致新农合资金使用不平衡，农民受惠面受到影响，亟待从政策层面和运行机制上加以改进和解决。
建立和完善新农合保障体系的思考
建立和完善新型农村医疗保障体系既是经济发展的需要，也是建设社会主义新农村、实现社会和谐的必然要求，更是广大农民群众的强烈愿望。如何做好这项工作，笔者根据安阳市试点情况进行了认真思考。
建立完善新型农村合作医疗体系必须强化政府职责。新农合是由政府组织、农民自愿参加的互助共济的农村医疗保障措施之一，政府主导是关键，主要体现在政府规划设计、组织领导、制定政策、方案运行、宣传发动、统筹资金、监管评估等方面。安阳市委、市政府认为，在一个农业人口大市实施新农合工作，是“以人为本，构建和谐社会”的最明显、最直接体现，是建设社会主义新农村的重要内容，抓好新农合工作是各级政府义不容辞的责任。由于农民普遍收入较低，所以在相当长时间内需要政府承担主要责任，发挥主导作用。地方政府应及时将新型农村医疗保障体系建设纳入总体社会保障规划，在积极争取中央财政支持的同时，调整卫生投入政策，强化自身的职责。
充分发挥新型农村合作医疗作用必须科学制定方案。发挥新农合的最佳作用关键是如何制定科学的实施和补偿方案。在制定方案时，一定要结合当地农村实际，并对农民的健康状况、经济状况、疾病谱、就诊意向、医疗保健意识、实际医疗支出等内容进行认真的基线调查和科学测算，使方案尽可能合理。起付线的确定要听取专家和群众的意见，确定封顶线要与医疗救助结合起来。当实施和补偿方案与实际操作中出现较大差距时，应及时作出调整。
全面增强新型农村合作医疗水平必须加强硬件建设。根据这个要求，我市决定将由市、县按1：1的比例投资，将全市所有乡镇卫生院进行改造建设，增添设备，培训人员，使乡镇一般卫生院达到开展公共卫生和基本医疗服务所必需的基础设施和条件，实现“小病不出村、一般病不出乡、大病不出县（市）”的目标。加强农村医疗卫生人才队伍建设，继续实施好“双百”活动，加大城市卫生支援农村卫生工作力度，制定长效支援机制。采取政策倾斜，制定优惠政策，吸引和鼓励医学院校毕业生、城市卫生机构卫生技术人员到农村服务，提高农村医疗卫生服务水平。
有序推进新型农村合作医疗工作必须坚持四个原则。一是坚持标准量力而行的原则。二是坚持多渠道筹资的原则。三是坚持与大病救助相结合的原则。四是坚持诚实守信、群众自愿的原则。
不断优化新型农村合作医疗机制必须创新管理模式。一是不断完善合作医疗服务模式。要不断探索新型农村合作医疗的服务方式，继续完善与推广“增设窗口、限时办理、送款上门”的服务体系。二是不断完善合作医疗管理模式。实行全市新农合基金统一协调管理，使更多的资金用于农民。三是不断完善合作医疗监督模式。要切实把管好农民的“救命钱”，进一步实施监督、严管、奖励并重的监管措施。四是不断完善合作医疗报销模式。按照“单病种定额付费报销”的管理方法，扩大病种种类，减化审批报销程序，降低医疗费用。五是不断完善医疗机构监管模式。推进乡镇卫生院院长公开招聘；进一步实施医疗机构对口支援乡镇卫生院制度。
切实营造新型农村合作医疗氛围必须加强引导宣传。要通过各种方式向农民宣传解释参合的办法、参加后的权利和义务、合作医疗经费的筹集、使用和报销等实际问题；宣传新型农村合作医疗制度和以往的合作医疗的本质不同及目标任务，解除农民的疑虑和担心。要发挥农村干部和党员示范作用，率先参加新型农村合作医疗；要通过典型事例的宣传，使农民认识到参合的意义和好处。
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