煤层气俗称煤矿瓦斯，是一种优质能源和化工原料。我国煤层气资源丰富，但开发利用进展缓慢。加快煤层气开发利用，不仅有利于防止环境污染和资源浪费，促进煤矿安全生产，而且有利于在一定程度上改善我国的能源结构，是贯彻以人为本，落实科学发展观，构建资源节约型、环境友好型和谐社会的重要举措。
加快
采气权与采煤权的交叉和分置，严重破坏了煤层气与煤炭资源管理的统一性，并在实践中造成严重后果：第一，开发脱节。煤层气和煤炭是同一储层的伴生矿产资源，气权与矿权分置，煤层气开发与煤炭规划矿区的资源开发和产业发展缺乏系统规划，加之开发时间和布局不协调，部门之间、企业之间不协调，导致煤层气抽采与煤炭开采不协调。第二，浪费资源。我国能源发展战略是以煤炭为主体，煤层气是煤的伴生资源，气权与矿权分置既会造成煤层气资源的损失，又会造成煤炭资源的浪费。第三，危及安全。在气权与矿权分置体制下，天然气企业与煤矿企业极易发生利益上的冲突。在“利润最大化”的驱动下，天然气企业可能不顾煤矿企业的采区规划和衔接时间以及安全要求进行煤层气开采，危及煤矿企业的正常发展和矿工生命安全。第四，破坏环境。据测算，我国煤炭开采、加工、运输过程中每年释放煤矿瓦斯约150亿立方米。如果能把这些煤层气利用起来，将会大大减少温室气体的排放，保护环境。
煤层气和煤炭资源的矿业权交叉和分置也造成产权界定和管理上的困难，阻碍了煤层气开发的市场化步伐。不少地方煤矿企业在自己的煤炭规划矿区内开发煤层气，被认定为越界开采煤层气；一些煤矿企业在自己的煤炭规划矿区内必须花巨资购买开发煤层气的气权。这种现象在全国普遍存在，使煤矿瓦斯抽采利用受到严重制约，影响煤层气产业和煤炭工业的协调发展以及国民经济的可持续健康发展。另一方面，我国对煤层气开发实行一级管理，以行政权力对其进行配置，产权不能依法、自愿、有偿流转，难以发挥自然资源效能的最大化。一些拥有采气权的公司依靠其低成本“圈地”成果，或垄断资源不开发，待价而沽卖矿权；或胁迫煤矿企业同意其“入干股”分红，坐收渔利。
不当的产权配置会影响经济效率。煤层气和煤炭资源的矿业权交叉和分置不仅导致资源配置上的非效率性，而且造成利益分配上的非公平性，十分不利于煤层气的开发利用。煤层气开发利用在一定程度上具有自然垄断的性质，政府应当依法对其进行规制。但是，这种规制应该是合理的规制，系统的规制，科学的规制。针对以上问题和情况，依法规制煤层气开发利用，应该在认识和实践上理清和落实以下几点：
第一，应对采煤权与采气权实行统一的登记制度。要修改《矿产资源开采登记管理办法》，明确规定在国家规划矿区内、领海及中国管辖的其他海域内、外商投资开采领域内的煤层气，与该领域相应的煤炭由国土资源部统一登记；其他地方的煤层气与煤炭由国土资源厅、局统一登记。在资源稀缺的情况下，政府的这种规制行为，既克服了采气权和采煤权登记重叠，又平衡了中央与地方的利益，有利于促进煤层气合理开发利用。
第二，应尽快规定和实施采气采煤一体化。煤层气和煤炭在物理空间上是同一储层的伴生矿产资源，煤层气和煤炭是不可分割的。在这种特定的情况下，采矿权的客体应该具有复合性，既包括煤炭，也包括煤层气。据此，应依据《矿产资源法》尽快出台合理规制煤层气开发利用的有关行政法规，统一采煤权与采气权的开发主体，即实现“采气采煤一体化”。
第三，应重新明确煤层气开发利用的经济政策选择。长期以来，我国将煤层气开发利用简单地看作资源综合利用或者煤矿瓦斯治理的需要。只有以行政法规的形式确立煤层气开发利用是一个新兴产业的战略定位和明确煤层气开发利用是必须努力打造的新型能源产业的经济政策，才能有效而合理地规制煤层气的开发利用。
第四，应变革对煤层气开发利用的经济性规制。经济性规制是指在自然垄断和存在信息偏在的领域，为了防止资源配置低效率和确保利用者的公平利用，政府对企业的进入和退出、价格、投资等有关行为加以限制。煤层气开发利用具有自然垄断的行业特点，政府部门理应对其进行规制。但是，对煤层气开发实行一级管理，完全以行政权力对其进行配置的现状必须改变。应该适应市场经济的需要，引入和运用激励性规制。第五，应充分利用价格和税收规制煤层气开发利用。政府对煤层气开发利用提供无息贷款或低息贷款，对煤层气开发利用的增值税实行零税率，对煤层气进天然气管网实行保护性井口价格，对煤层气用户给以适当的价格补贴，以调节中央与地方、煤矿企业与天然气企业之间的利益关系，调动地方的积极性，鼓励大型企业参与煤层气的勘探开发和利用。
第六，应强化对煤层气开发利用的社会性规制。有关部门要研究制订煤层气大气污染物排放的具体标准，并对超标准排放煤层气的企业依法实施处罚，限制企业直接向大气中排放煤层气。
(作者单位：山西财经大学法
学院）
