对当前宏观经济形势的认识
我国的国民经济运行自2003年以来保持高速增长(连续五年增长速度在10%之上),这期间经过了政策调节和市场机制的自调节。2007年经济增长又达到11.5%左右的新高,中央已经指出,需要防止经济运行由偏快转为过热和防止由结构性的物价上涨转为明显的通货
当前的经济状况称得上是新中国成立以来最好的时期。改革开放以来、特别是近些年经济的高速增长,既不能简单地用市场经济国家的经验、也不能简单地用我们自己以往的经验来对照说明。中国的经济起飞是由多重特定因素组合在一起所决定的:巨国模型、世界上最大的二元经济体、坚定而渐进的转轨、后发优势、适用技术、“人口红利”、政策倾斜支持,等等。这些因素在改革开放和市场化、国际化的过程中,强有力地支撑了工业化、信息化、城镇化的“中国奇迹”。在此过程中,国家宏观管理、调控的水平也有了明显提高。
对我国经济“潜在增长率”的判断,有必要从原来的8%-9%,提升到现阶段的10%-11%。这种潜在增长率不是一成不变的。在经济周期的每一个繁荣阶段尽可能平稳地拉长高速增长期间,尽可能缩短每一个相对低迷的阶段,是实现中华民族伟大复兴“三步走”现代化战略目标的最大利益之所在,也是“反周期”宏观调控所应把握的基本要领。从长期来看,要未雨绸缪,考虑经济增长由较高速度转向较低速度拐点来临时的应对预案;从中期来看,要着力在应对和消除高投资、高顺差、高流动性的负面效应上推进综合性对策;从短期来看,应当保持主要宏观政策工具“相机抉择”、微调为主的合理操作,财政政策在配合货币政策“从紧”调控总量(实施“需求管理”)的同时,应更多“稳健”地调整优化结构(实施“供给管理”)。目前尚无必要启动财政、货币政策“双紧”的应对全面过热的急骤措施。
导致财政收入增长的因素
2007年全国财政收入高速增长,增长幅度达31%左右。我国近几年财政运行一个十分引人注目的特征,是年度收入增幅高,连续保持在20%以上,约为GDP增幅的2倍。因此,财政收入占GDP的比重也一路走高,已从1995年的最低点(10.3%),回升到2006年的18.5%。
为什么财政收入增长如此强劲?应当指出,主要是改革开放前期约20年减税让利、“放水养鱼”等“解放生产力”的努力进入“收获期”的表现,既属于财政收入/GDP比重落到过低状态后的一种恢复性增长,也得到了经济持续高速增长这一基本面的支撑。具体分析,其中主要不是由于增加税种、提高税率,而是有如下一些主要影响因素所致:
1、二、三产业的贡献。第一产业现已不提供财政收入,如果只考虑对财政收入有贡献的二、三产业的GDP增速,财政收入与GDP的差异便会相应缩小;
2、物价因素。如果把GDP增速由不变价还原为现价,财政收入与GDP增幅间的差异又会相应地缩小;
3、进口的贡献。这些年进口增幅常保持在20%以上,相应地,构成财政增收重要因素的进口环节税的增幅也有了很大提高。比如,2007年1―11月，我国一般贸易进口商品总值增长27.4%,进口环节税收完成6890亿元,预计全年达7400亿元,增幅为21.2%;
4、经济效益和收入水平的提高。随着企业效率水平上升、居民个人收入增加,企业所得税和个人所得税都有强劲增长,这也是财政增收的重要因素。比如2007年1―11月,企业所得税完成9176亿元,同比增长39.2%,个人所得税完成2912亿元,同比增长29.5%;
5、税收征管水平不断提高,增收的潜力还在不断被挖掘出来。
除了上述这些,也有提高税率等特殊的政策因素,在2007年全部财政增收额中约占1/4。这部分增收因素虽不可忽视,但在全部增收中仍只是次要因素。
此外,也不排除有一部分GDP被低估(主要是第三产业的GDP)和地方税收掺入水分的因素,但这更不是主要的影响因素。
财力运用的思路
既然我国财政增收的原因可以得到合理的解释,财政收入占GDP比重的提高是基本正常的,那么,接下来应讨论的是,增收的财力应怎么用?对财政赤字、国债应怎样考虑?
在防止经济过热、财政又有大量增收的形势下,当前已经听到抹平赤字、停发国债的呼声,同时也有人存在“流动性过剩”即是“钱多得用不了”的认识误区。前一主张的政策含义是可以用简单的总量方式实行收缩;后者的行为逻辑则往往表现为政府主体不加节制地把可用财力用于政府有偏好的工程等类项目。
但是,如果全面把握当前我国宏观经济形势的特点,并考虑到总量调节与结构优化(需求管理与供给管理)的结合,笔者认为，比较合理的政策要领应是:
第一,使赤字和长期建设国债规模继续有所降低,而不是一下抹平和停发。把这部分可用财力和超收收入,以及明年将实施的国有资本经营预算中可集中的国有资本收益,作统筹协调,用于加强经济、社会发展中的薄弱环节,优化结构,服务于构建和谐社会的大局。同时继续酌情积极运用特别国债手段,置换超额外汇储备,间接或直接地收敛流动性。
第二,着力优化结构，增加有效供给。运用增收财力和其他可用财力着重强化经济社会的薄弱方面和“短线”领域,具有在“矛盾凸显期”改进民生、消解矛盾和在“黄金发展期”维持良好发展势头的重大意义,比如:
――我国仍是世界上最大的发展中国家和最大的“二元经济”体,为解决好“三农”问题,需要在广阔的农村积极稳妥地推进农业产业化、新型工业化和合理的城镇化,以及基本公共服务的均等化,加快实施社会主义新农村建设。这需要在一个历史时期中投入相当的财力。面对新农村建设和基本公共服务均等化,我们的钱不是多了,而是仍然投入不足。大量事情还只能循序渐进、逐步去办。
――我国的区域间差异在这些年的发展过程中有所扩大,亟需通过合理的统筹协调来有效贯彻中央确定的西部大开发战略、振兴东北老工业基地战略、中部崛起战略和建设滨海新区战略,加大中央政府转移支付的力度,控制区域差距、促进区域协调发展。这也需要为数可观的财力。
――我国在争取2020年实现全面小康和努力构建和谐社会的过程中,有与民生密切相关的一系列公共产品和公益服务,亟待增加供给。如实行义务教育全面免费、建立城镇基本医疗保障体系和农村合作医疗体系,健全已有的城市居民低收入保障制度、健全养老个人账户和在全国农村实施“低保”制度;发展城镇住房基本保障制度;保护生态、治理污染以改进城乡人居环境,等等,莫不需要大量的资金。
――我国为有效促进经济发展方式转变,实现可持续发展,必须按照国家中长期科技发展规划的要求,走创新型国家之路。为支持从发展基础科研、实施国家科技重大项目,到促进科技成果产业化各个方面的自主创新,必须在实行科技体制和管理体系改革的同时,下决心增加科技投入。而当前这方面的资金需要尚未得到很好满足,仍处于资金制约下的科技投入相对不足状态。
―我国的社会保障体系还在逐步构建、健全的过程之中,还应继续瞻前顾后,适当充实战略性的社保基金以应对人口老龄化带来的支付高峰,填补转轨成本。
――我国国防和必要的重点建设,仍需可观的资金支持。
此外,由于收入丰裕的期间不可能永远持续下去,财政支出的刚性又十分明显,所以适当拨出部分增收财力形成中央预算调节稳定基金,准备以丰补歉和应对不时之需,也有其必要性。
总之,在当前条件下作综合考虑,如果适当整合财力(包括赤字、国债和国有资本收益等)、优化结构,只要真正加强了经济、社会的薄弱环节,就是提供了有效供给,不会恶化而会优化总供需均衡状态,不会形成“过热”风险,而且会增强我国在国际竞争环境中的综合竞争力和发展后劲。(作者单位:财政部财政科学研究所)
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