公共财政与民生问题密切相关,认识民生问题的现状,把握财政与民生问题的契合点,进而从财政上找准支持民生的政策策略,是我国公共财政建设过程中一个十分重要的议题。
财政向民生倾斜的理论依据
――有些民生项目具有较强的正外部效应,政府应成为其主要提供者。衣食住行是基本的民生项目，但更高层次的民生项目,还应包括国民教育、公共卫生与基本医疗卫生服务、养老保障、劳动就业和生态环境保护等。这些项目具有较强的正的外部效应。比如,一个国民受到良好的教育,受益的不仅是其本人,整个国家和民族也随之受益。美国财政学家哈维・S・罗森在分析外部效应时,提出了“正的外部效应一般会导致一种活动提供不足,而补贴和税收可以解决这个问题,但必须注意避免滥用补贴”的观点。该观点给我们的启发是,政府要承担起那些具有明显正外部效应的民生责任,比如国民教育、公共卫生与基本医疗卫生服务、养老保障、劳动就业和生态环境保护等。当然,政府承担责任并不是包揽一切,而只能是供给主体或主要的提供者。
――有些民生项目也具有私人物品的属性,但由于禀赋能力等差距,少数社会成员的基本民生必须依靠政府的支持。不少民生项目是典型的私人物品,比如大部分衣食住行，既然是私人物品,当然就要依靠市场机制的方式来提供,其价格由市场决定。社会成员的禀赋能力和获取的发展机遇千差万别,有些社会成员可能因此不能依靠自己的收入水平来维持家庭的基本生活,而有些社会成员可能获取较高的收入过上富足的生活,在这种情况下,如果政府不进行补助,低收入者就可能生活在极度贫困之中,因此,纠正负的外部效应,避免动荡、维护社会稳定是政府的应尽职责。
――公共财政的特征要求财政政策以保障基本民生为己任。公共性是公共财政的灵魂,满足公共需要是公共财政的出发点,是财政政策的立足点,这就要求财政政策向公共需要或公共服务倾斜,即使部分财政资金仍然投向经济建设领域,也只是为了做大财政收入这块“蛋糕”,为了更好地提供公共物品和公共服务。我国已明确要建设公共服务型政府,公共财政制度建设也就必然成为公共服务型政府建设的重要前提和内容。公共财政的主要用途应是生产或提供公共物品和公共服务(国防、环境、公共卫生、教育、科研等)和在市场失灵(包括宏观和微观)时进行调整,而不是用于那些能靠市场调节资源的经济建设项目。
――社会主义生产目的决定了要把保障民生作为财政政策的出发点。社会主义生产的目的在于最大限度地满足全体人民日益增长的物质文化生活需要，要使有限的资源和财富尽可能地满足人们的需要,关键是要有效地配置这些资源和财富，市场机制无疑是维护经济主体有效运行的基本要素,但它对社会成员的公共需要无法有效充分满足,此时只能通过某种非市场机制来提供。与非市场机制对应的是政府机制,在我国主要又是财政机制，因此,在市场经济下,公共财政就是要求政府通过非市场机制提供公共物品和公共服务来满足社会公共需要,自然地,财政政策也要以提供公共物品和公共服务作为其出发点。
――福利经济学的“福利最大化”原则要求居民大致均等地享受民生。“福利经济学之父”庇古根据边际效用基数论提出两个基本的福利命题:国民收入总量愈大,社会经济福利就愈大;国民收入分配愈是均等化,社会经济福利就愈大。因此,要增加经济福利,在生产方面必须增大国民收入总量,在分配方面必须消除国民收入分配的不均等,因为边际效用是递减的,穷人收入增加所带来的效用要大于富人等量收入减少所减少的效用。阿马蒂亚・森认为,创造福利的并不是商品本身,而是它带来的那些机会和活动,这些机会和活动是建立在个人能力基础上的。如果我们有一个大致均等地享受教育、国民健康与就业等基本民生的制度,每一个人就有可能具备创造福利的能力,这样,国民福利水平就会明显提高,社会也将变得安康、稳定与和谐。
财政支持民生的重点领域选择
近些年中央和地方财政连年高速增长,为解决民生问题奠定了坚实的基础。建立全覆盖、高水平的民生财政是今后的重要目标,但财政支出不可能在短期内高水平地满足全部民生需求,只能分步骤、有重点地实施。考虑到我国具体国情,以下几方面应作为财政支持民生的重点领域。
1、就业。解决就业问题是解决民生问题的基础。劳动年龄人口数量的快速增长,农村劳动力向城市转移速度的加快以及城镇下岗职工再就业难度的加大,使得城镇失业现象日益受到重视,财政在支持劳动就业方面大有作为，比如通过人力资本培训,提升劳动者素质,增进其就业机会,还可在经济萧条时购买一些公益性就业岗位,以降低失业率,维护社会稳定,对失业者提供最低生活保障或建立失业保险制度。
2、教育。在现代社会,劳动权能否实现以及实现的程度怎样,同公民受教育权的实现程度密切相关。财政必须着力支持解决“上学难、上学贵”的问题,并把解决教育的公平性作为重中之重。这就不仅要求适当增加财政性教育经费,增长速度要快于同期财政支出的速度,而且要求调整财政性教育支出的结构,包括教育级次结构和地区结构。这些支出,应主要用于在全国推行农村义务教育经费保障机制改革和全面建立完善家庭困难学生资助政策体系上。此外,要增加职业教育经费的投入,改革职业教育体制和人才培育模式。
3、公共卫生、基本医疗服务和国民健康。关注民生,一个重要的方面就是通过建立良好的公共卫生、基本医疗卫生服务和国民健康制度来维系人的生存权,并不断提高居民健康素质。我们应从财政投入和医疗卫生体制等多方面着手:一是落实政府责任,确保公共卫生和基本医疗卫生服务的公益性,加大卫生投入,促进卫生事业与经济社会协调发展;二是合理配置卫生资源,建立健全与我国国情相适应的医疗卫生服务体系;三是建立覆盖城乡居民的基本卫生保健制度,即人人能够得到、体现社会公平、政府和群众都能够负担得起的基本医疗卫生保健制度。
4、养老保障。养老保障是现代国家实现社会公平正义的基本要求,也是社会稳定的重要支柱。我国正处于经济转轨过程中,建立完善的养老保障体系显得日益迫切和重要。改革开放以来,我国养老保障事业取得了重大进展,但还需要进一步完善发展。十七大提出我国社会保障体系建设“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,以慈善事业、商业保险为补充”,今后要把基本养老保障作为社会保障体系建设的重中之重,大力推进企业、机关、事业单位基本养老保障制度改革,探索农村养老保障制度新思路,确保养老保障水平与国家财政收入增长水平相适应。
5、住房保障。世界各国的经验告诉我们,低收入家庭的住房问题不能仅靠市场机制来解决,而是需要政府通过公共服务给予一定帮助。住房保障制度是世界各国普遍采用的一项公共政策,其目的在于保障社会成员的基本人权(生存权、居住权等)、维护社会稳定和促进社会公平。
6、生态环境。环境是公共物品,环境保护具有很大的正外部效应,环境的破坏具有很大的负外部效应,需要政府承担完全的责任,财政要通过财政税收政策的运用,对环境资源的保护、开发产生积极的调节作用。我国财政资金对环保和生态建设的投入已有了一个很好的基础,国家财政要继续增加对环境保护的直接投资,力争在“十一五”末占GDP比重达到2%。此外,还要对植树造林、生态保护、污染治理等活动进行财政补贴,以发挥社会资本的作用。
财政向民生倾斜的基本思路
――树立公共财政理念,建立面向民生的公共财政支持体制。公共财政要求依法纳税,也要求依法用税、透明用税和监督用税。公共财政目标的实现,既要靠制度建设,还要靠新型财政精神的支撑,这种精神的精髓就是“宪政”理念。为保证公共服务供给长期、可持续实现,就必须建立面向民生的公共财政支持体制。要以社会需要为基准,明确财政在公共服务投入的主导作用,突出政府为社会公众直接提供包括公共教育、公共卫生和医疗、公共安全、就业、社会保障等与民生直接有关的公共服务职能。
――始终坚持发展是第一要务,为改善民生奠定坚实的财力基础。强大的财力是增进民生的坚实物质基础,只有经济发展了,财政收入增长才有保障。在我国资源和环境的制约下,必须通过转变经济发展方式,做大财政蛋糕。要按照市场经济规律,运用经济杠杆等间接手段来管理和调控经济,综合运用国债、税收、财政贴息等多种政策手段,积极为做大蛋糕的主体――企业创造更加公平、开放、宽松的财税环境,从而不断增强经济发展的内在动力。此外,要找准新的经济增长点,积极培育新的财源。我国正处在城镇化、工业化加速发展阶段,当前应顺应经济结构的变化,大力发展高技术支撑的现代制造业和现代服务业,把它们培育成经济增长的重要推动力和财政收入的主要来源产业。
――优化财政支出结构,逐步提升民生支出比重。在建设公共财政的进程中,财政政策依然要支持经济发展,但介入的力度要逐步减弱,支持的方式方法要与时俱进。随着民间资本的壮大和自主增长机制的逐步巩固,财政资金直接用于经济建设的比重要逐渐降低,要限制在市场失灵和关系国民经济重大发展战略与布局的领域。当然,这一体制的形成需要一个过程,提高民生支出比重只能循序渐进,分步实施。
――完善财政转移支付制度,促进基本公共服务供给的全覆盖和大致均等化。基本公共服务是覆盖全体公民、满足公民对公共资源最低需求的公共服务,其属性在于它的公共性、普惠性和社会公平性。公共物品和公共服务基本均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。公共服务均等化的主要实现手段是政府间转移支付制度。
――加强和完善政府对居民收入差距的调控,以解决民生之“源”。市场经济越发展,政府对居民收入分配调控的意义就越重要。理想的分配应是各种要素有一个公平竞争的起点,在分配过程中按照市场贡献原则进行,而政府侧重于再分配,即对分配结果进行再调控。慈善组织等非政府机构还可发挥对收入分配第三次调节作用。
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