党的十七大对我国新时期加快行政管理体制改革做出了新的部署,提出了新的要求,其中明确提出要“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制”。学习领会这一新的改革要求,积极稳妥地实行大部门体制,对于推进政府职能转变,优化政府组织结构,确保政府全面正确履行职能,有着重要意义。
一、实行大部门体制的必要性
大部门体制,又称大部门制、大部制,一般是指将职能相同或相近的部门整合、归并为一个较大的部门,或者使相同相近的职能由一个部门管理为主,以减少机构重叠、职责交叉、多头管理,增强政府履行职能的能力。大部门作为政府机构设置的一种形式,是相对于小部门而言的,通常管理职能较宽,业务管理范围较广,对一项政府事务或几项相近事务实行统一管理。所以,实行大部门体制的关键,在于实现职能有机统一。在我国现阶段,探索实行职能有机统一的大部门体制的必要性,主要体现在三个方面:
有利于提高政府履行职能的能力。改革开放以来,我国先后进行了5次大的政府机构改革,使政府职能有了重大转变,机构编制得以精简,管理方式不断创新,大体上与我国改革发展的进程相适应。但是,政府体制改革并没有到位,而且随着改革和发展,政府管理面临着许多新的问题,主要表现在机构重叠、职能交叉,政出多门的问题突出,例如城乡建设、环境资源、交通运输、食品药品、人力资源、社会保障等领域都不同程度存在着类似的问题,成为影响政府效能的体制因素,不仅造成了部门职责交叉、权责脱节、推诿扯皮、多头管理、效率低下现象,更为重要的是,加大了行政成本,影响了政府履行职能的能力,因此,对一些相近职能或融合性强的职能进行整合,探索实行大部门体制,有助于从体制上理顺部门间关系,使政府运行更加顺畅,提高政府全面履行职能的能力。
有利于适应市场经济发展的要求。在市场经济条件下,政府是“有限政府”,政府的职能和规模都是有限的,政府的作用主要限定在“市场失灵”的公共事务领域,如宏观经济调控、建立法律框架、提供公共产品和服务、维护社会公正和秩序等,较少干预微观经济运行。改革开放以来,我国按照建立社会主义市场经济体制的需要,进行了多次机构改革,精简了大量按计划经济而设立的专业经济管理部门,同时健全了宏观经济管理部门、市场监管部门。进入新的发展阶段,随着市场经济发展和经济增长方式转变,要求政府进一步转变职能,实行政企分开、政事分开、政资分开、政府与中介组织分开,加强宏观调控,减少对微观经济的干预,但目前政府体制上存在的职能配置不合理、部门分割、资源分散等问题,不利于市场经济的发展。比如说,有的综合部门既管宏观又管微观,既管规划又管项目审批,不能集中精力搞好宏观调控,也不利于产业管理部门进行统筹协调;有的部门政企不分,既当“裁判员”,又当“运动员”,干预微观经济社会事务;因此,在新的改革发展起点上,按照大部门体制改革的思路,有机整合政府职能和部门,加强中央政府的宏观调控、政策规划制定、维护法制政令统一实施等宏观管理职能,减少对微观经济运行的干预,充分发挥市场在资源配置中的基础作用,形成适应市场经济发展的政府体制。
有利于形成精干高效的政府组织结构。政府机构是承载政府职能的实体,为了履行职能,政府通常需要设立相应的管理机构。在传统社会,政府职能比较简单,机构设置也较少,如古代中国仅设有吏部、户部、刑部、兵部、礼部、工部等几个部门,美国在19世纪初只设有国务院、财政部和陆军部三个部门。进入现代社会,随着经济社会发展,政府管理的事务越来越多,各国都先后增设了许多新的管理机构,如能源、运输、环保、社保、卫生、信息等部门,但是政府也不能增加一项职能就设立一个机构,使机构数量无限扩张。为了解决这一难题,国际上采取的流行做法,就是将职能相近的部门重组为一个大部门,实行大部门体制,如发达国家无论大小,内阁部门一般保持在15-20个之间,而发展中国家则相对多一些,在20-30个之间;同时,为了行使某项相对独立的职能,或管理某方面的事务,大多数国家设有其他行政机构,如独立机构、直属机构、办事机构等,名称、数量和职能取决于各国政府管理需要,形成了以内阁部门为骨干框架,其他行政机构相辅相成的政府组织结构。在我国,政府同样面临着管理职能增加但又不能设立过多机构的矛盾。探索实行大部门体制,统筹考虑职能配置和各种类型机构设置,有助于政府在保持合理机构数量的基础上全面履行职能,逐步形成更加精干高效的现代政府组织结构。
二、实行大部门体制是一个积极探索、循序渐进的过程
探索实行职能有机统一的大部门体制,应以科学发展观为指导,按照建设服务型政府、法治政府和效能政府的要求,积极稳妥地加以推进。无论是部门职责的重新界定,还是机构的调整重组,都要有利于政府全面正确有效履行职能,有利于解决现行政府管理体制存在的突出问题,有利于推动科学发展,促进社会和谐,更好地为人民服务。
目前,我国经济社会的总体形势是好的,改革的方向和任务是明确的,推进改革的有利因素很多,但也面临着许多新情况新问题。应当看到,在我国实行大部门体制,还处于探索阶段,缺乏成熟经验,实行大部门体制需要一个探索过程,必须坚持积极稳妥的方针。一方面,要抓住时机,积极探索,首先选择一些意见集中、影响全局的重点领域,实行大部门体制,迈出坚实步伐,争取有所突破。比如说,加强环境保护,改善生态环境,事关可持续发展和人类生存环境,应将环保职能整合和机构设置摆到更加突出的位置;使全体人民住有所居,事关民生,建设职能的调整,应统筹协调城乡建设,把住房建设、住房制度改革放在更加突出的位置,着力解决低收入家庭的住房困难。另一方面,大部门的设置,主要取决于我国改革面临的环境、条件和内容,要充分考虑到现实可行性,循序渐进,分步实施,避免出现这样那样的问题。比如说,为了加快形成综合交通运输体系,发挥各种交通运输方式的整体优势,突破经济社会发展的“瓶颈”,有必要整合各种交通运输管理职能和机构;同时考虑到有的管理部门的特点以及运行情况,改革需要一个过程,相关职能和机构整合就要从现实可行性出发,逐步推进。
从我国改革历程看,改革开放以来,我国根据各个时期改革发展的要求,逐步推进政府职能转变和机构改革,为逐步实行大部门体制提供了成功经验。例如,1982年的改革,主要是精简机构人员,国务院工作部门由100个(含部、委、局、办,下同)精简到61个,人员编制缩减约25%。1988年的改革,按照职能转变的要求,国务院工作部门由72个减少到68个,人员编制精简20%。1993年的改革,按照发展社会主义市场经济的要求,国务院工作部门从86个减少到59个,人员编制减少20%。1998年的改革,精简了9个专业经济管理部门,国务院工作部门减少到52个,人员编制减少47.5%。2003年的改革,主要是进一步转变政府职能,调整机构设置,完善与市场经济相适应的政府管理体制。以上五次国务院机构改革,标志着政府改革的重要阶段,呈现为一种分阶段、逐步推进的过程,适应了不同时期改革发展的特点和要求。实行大部门体制,应充分运用以往成功经验,实事求是地逐步推进改革进程。
从国际经验看,成熟市场经济国家实行大部门体制,也大多是逐步推进、不断调整的。例如,英国的大部制就经历了一个逐步完善的过程,其外交和联邦事务部,是1968年由外交部和联邦事务部合并而成的;商业、企业和规划改革部,儿童、家庭和学校部,创新、大学和技能部等部门,是1997年通过机构整合成立的;环境、食品和农村事务部,是2001年由原来的农业、渔业和食品部与环境、运输和地区部整合而成的。美国1955年通过机构整合成立了卫生、教育和福利部,1979年又将该部分解为卫生与公众服务部和教育部两个部;农业部经过了多次重组,1994年又将商务部和内政部负责的相关职能划归农业部;国土安全部是2003年由22个联邦机构重组而成的超级大部。德国1986年成立了环境、自然保护和核安全部,接管了原来由内政部、农业部和卫生部共同负责的环境保护职能,形成大部制;2001年成立的消费者保护、食品和农业部,是由原食品、农业和林业部改组而成。日本内阁部门原来有1府22省厅,2002年重组合并为现在的1府10省厅,尽管这次机构重组是通过一次大规模改革完成,但从上世纪90年代中期就开始着手进行,专门设立了改革推进机构,制定了中央省厅改革法律等,到2002年才正式完成,历时多年。
三、大部门体制改革需要重点研究解决的几个问题
十七大关于加快行政管理体制改革的基本要求是,“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”。探索实行大部门体制,应按照十七大的要求,突出重点,统筹兼顾,深入研究和解决改革中面临的问题。
1.职能和机构整合问题。实行大部门体制的实质,在于实现职能有机统一,确保运转顺畅,而不在形式上调整多少部门。按照这一要求,改革方式有两种选择:一个途径是将职能相同相近的部门,重组为一个职能更宽、管理范围更广的大部门,使相关职能由一个大部门负责,统一协调管理相关领域的事务。具体整合方式,应从实际出发,统筹考虑。比如说,食品药品安全管理与公共卫生服务有着内在有机联系,应当在统筹协调食品药品和公共卫生管理职能的基础上,整合现有政府部门,统一负责相关领域的政策规划、组织协调和监督管理职能。再比如说,能源涉及到经济、社会、外交、资源等多个领域,关系到国计民生、国家安全和发展战略,国家能源管理机构的设置,既要考虑强化行业管理职能,也要考虑从更高层次上加强战略规划和统筹协调职能,实现职能有机统一。另一个途径是只对相同相近职能进行整合,不动机构。在许多情况下,一个部门可能只有某些管理职能与其他部门存在交叉,或者一项事务的工作流程客观上需要几个部门共同管理。在这种情况下,就没有必要重组机构,而是采取职能整合的办法,将相近职能归入一个部门管理为主,使之成为该项职能的主要负责部门,牵头协调相关业务,其他部门配合,做到职责明确、各负其责,防止都负责、又都不负责,出了问题无人负责。
2.决策与执行分开问题。目前,有些政府部门集决策权、执行权、监督权于一身,容易导致权力过于集中、部门利益化等问题。十七大报告提出,要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构的运行机制”。实行大部门体制,有的部门职能更宽,权力更大,可能出现新的部门利益,监督控制更加困难。因此,实行大部门体制,更有必要在建立决策与执行相对分离的权力结构上有所创新。在这方面,国外已有多年实践,有些成熟经验可供我国参考借鉴。例如,20世纪90年代起,英国开始推行政策制定与执行相分离的政府模式,内阁部门主要负责政策制定,设有各种决策咨询委员会,同时将部门内设机构成建制地转为执行机构,负责政策执行,并授予执行机构负责人充分的人事权、管理权和财政资源支配权,目前执行机构已达100多个,大部分公务员在执行机构工作。澳大利亚、新西兰、新加坡等国也有类似做法。从我国情况看,可考虑以大部门制改革为契机,进行决策与执行相对分开的改革试点,如将执行性、服务性、监管性的职责及相关机构,分离出来作为大部门的执行机构,将所属事业单位改为独立法人单位,使部门本身主要负责政策制定,执行机构和法人单位专门负责政策执行,形成决策与执行相互制约和协调的权力结构和运行机制。
3.各类政府机构关系问题。现代政府机构种类较多、关系复杂,例如我国目前政府机构分为政府组成部门、直属机构、办事机构、直属事业单位、部门管理的机构等。实行大部门体制,涉及到部门职能重新界定和机构调整,如何理顺各种机构之间关系,优化政府组织结构,至关重要。可供考虑的措施有:一是对各种类型机构的定位、职责、规格、权力、责任和隶属关系,做出明确无误的法律界定,为理顺机构之间关系奠定组织基础。例如,将目前机构设置中政事不分、以事业单位序列却行使行政职能的机构,明确界定为行政机构。二是使一个部门主要负责一个事务或融合性强的事务,做到职责明确,便于问责。三是明确综合部门与行业部门之间、政府组成部门与其他政府机构之间,是分工合作、相辅相成的关系。四是通过建立部际联席会议制度,确定负责一项事务的牵头协调部门等方法,加强部际关系协调机制,提高政府整体效能。
4.地方政府机构设置问题。我国是实行单一制的国家,中央政府的机构调整必然会影响到地方政府的机构设置。实行大部门体制改革,在逻辑顺序上应先从中央政府起步,而后延伸到地方政府。考虑到中央政府与地方政府的职能有所不同,例如中央政府管理更侧重宏观性、间接性和指导性,地方政府管理更侧重具体性、直接性和执行性,地方政府的机构设置也应当有所不同。在大部门体制改革中,除了根据政府管理需要实行上下级对口设置的机构外,其他地方机构的设置,应在地方机构编制总额限定的情况下,由地方各级政府根据本地行政管理的实际需要,因地制宜地整合职能和机构,灵活设置地方部门,为地方政府改革和管理创新留下空间,充分发挥地方政府积极性、创造性。(作者系中国行政管理学会研究员)
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