胡锦涛同志的十七大报告关于社会主义民主有不少新提法、新概括、新思想。这是中国特色社会主义理论的重要组成部分。我们一定要认真学习、深刻领会,切实贯彻落实,努力把人大工作提高到一个新水平。
一、人大工作者要牢固树立“人民民主是社会主义生命”的观念
十七大向世人昭示:人
在我们国家的各种民主制度中,首要的、根本的是人民代表大会制度。“建设社会主义民主政治,最重要的是坚持和完善人民代表大会制度”(《江泽民文选》第1卷,第111页)。历史已经证明,人民民主是社会主义的生命。能不能坚持和完善作为民主第一要义的人民代表大会制度,发挥它的巨大功效,直接关系到国家的政治生活是否正常,国家能否长治久安。如果说要在全体公民中树立民主法治观念,那么在人大工作者中间更要牢固树立“人民民主是社会主义生命”的观念,不断强化人民代表大会制度意识,尤其是新到人大工作的同志。人大的根本任务或者说本职工作到底是什么？人大工作牵涉国家事务的方方面面,它和经济建设、政治建设、文化建设、社会建设都有关系,但它的根本任务是政治建设中的民主法制建设。人大及其常委会作为国家权力机关,是国家政权体系的基础,是实行人民代表大会制度的直接承担者。多年来,全国人大和地方各级人大不断加强立法,改进监督,讨论决定国家和地方的重大事项,在国家政治生活中发挥了巨大作用。人大用自己的实践证明,它是依法治国的第一线。
今天,在新的历史起点上,人大要全面、深入贯彻落实科学发展观,以社会主义民主法制建设为根本任务,按照宪法和法律赋予的职责,认真行使立法权、决定权、任免权、监督权等各项职权,为保护好、发展好、实现好人民的权利服务,为国家改革、发展、稳定的大局服务,为深化改革开放、推动科学发展、促进社会和谐服务。
二、坚持和完善人民代表大会制度要从具体制度和程序入手
十七大报告在强调坚定不移发展社会主义民主政治,包括坚持和完善人民代表大会制度的同时,进一步提出“要健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道”,“健全组织法制和程序规则,保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责”,“坚持社会主义政治制度的特点和优势,推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化”。在谈到人大工作时,特别要求“加强人大常委会制度建设”。这就启示我们:在社会主义民主政治建设中,必需正确处理民主内容和民主形式的关系、实体民主和程序民主的关系,在坚持和完善人民代表大会制度中更加重视具体制度和程序建设。
民主是内容和形式的统一。就内容而言,民主具有鲜明的阶级性,但民主的形式比如多数原则、讲究程序、制约权力等却具有共性。民主程序是民主的具体化、动态化,是民主的本质得以实现的保证。有人说,“自由的历史基本上是奉行程序保障的历史”(龚祥瑞《西方国家司法制度》第94页),“正是程序决定了法治和恣意的人治之间的基本区别”(《潘恩选集》第275页)。这是有道理的。实践证明,不重视具体制度和程序建设,就会影响人民代表大会制度优越性的体现和发挥。
改革开放以来,我国民主制度化、程序化建设取得了显著成绩。但也应当看到,我们在具体制度和程序建设方面还面临艰巨、繁重的任务。我们一定要按照十七大的要求,既要坚持人民代表大会制度的根本原则;又要重视民主的形式和程序,努力完善各项具体制度。要正确处理坚持和完善的辩证关系:坚持是前提和基础;完善是发展和创新,是为了更好地坚持。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,它包括权力属民制度、民主集中制度、国家选举制度和人大工作制度等。毫无疑问,我们必须坚持人民代表大会制度的根本原则。同时,对于一些具体制度如代表选举制度、立法制度、监督制度、会议制度等等,也要在总结实践经验的基础上不断创新、发展、完善。十七大报告在讲到人大常委会工作时,明确提出“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。这是顺应经济社会发展,适应人民政治参与积极性不断提高,对代表选举制度进行改革和完善的一项重要建议。它的付诸实施,必将进一步发展人民代表大会制度,扩大社会主义民主。
三、在行使立法权、监督权等职权中扩大公民有序政治参与
十七大强调“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与,最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业”。扩大公民的有序政治参与,是不断完善人民代表大会制度、保障人民当家作主的重要体现。人大工作就是实现这一民主新要求的重要政治领域。立法权是全国人大及其常委会以及省级、较大的市级等地方人大及其常委会的重要职权。开门立法是全国人大和地方各级人大一直坚持的一项基本原则和做法,也是人民有序政治参与的重要方面。实践中已经有了一些成功的做法,需要按照十七大的精神加大开门立法、民主立法、科学立法的力度。比如说,立法议题的确定要进一步由过去基本靠主管部门主导,向广泛征求公众意见、让公民参与讨论转变。要继续坚持重要的法律、地方性法规草案向社会公布制度,认真听取、切实吸收人民群众的意见和建议。要有计划、有目的、有针对性地召开立法听证会,对法律草案中有争议的特别是关系民生的问题,进行充分讨论和论证。要按照法定的立法程序,进一步扩大公民对人大立法的有序参与,推动解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题,规范国家机关的行政、司法行为,维护人民的合法权益和社会公平正义。
党的十七大鲜明提出“让权力在阳光下行使”。已经出台的各级人大常委会监督法的一个重要特点是公开,除该法第七条规定人大常委会的监督情况向社会公开以外,还在第八条、第十四条、第二十条、第二十三条、第二十七条分别对听取和审议专项工作报告、计划预算监督和执法检查三种监督方式做了规定。这些规定为人民直接有序的政治参与提供了法律依据和基本前提。正是在坚持和实行公开原则的前提下,人民才可以通过各种渠道进行直接监督。比如说,向人大代表反映民情民意,通过代表在人大会议上提出和审议有关监督方面的议案;通过完善基层群众自治机制,建设充满活力的城乡社区,管理基层公共事务和公益事业,对干部实行民主监督;等等。人大应该在实践中不断总结这些方面的经验,逐步使之制度化、规范化、程序化,保障让权力在阳光下运行,确保权力正确行使。
四、把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一于社会主义民主政治建设的实践
十七大报告重申要坚持中国特色社会主义政治发展道路,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。这是我们推进社会主义政治文明建设必须遵循的基本方针,也是我国政治文明区别于资本主义政治文明的本质特征。人民当家作主是人民代表大会制度的本质要求,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,党的领导则是人民当家作主和依法治国的根本保证。人民代表大会制度是党领导的人民民主制度。我国的人民代表大会制度从建立到不断发展完善,改革开放以来人大工作取得的巨大成就,都是在党的领导下取得的。人民代表大会制度和人大工作必须置于党的领导之下,这是人大工作保持正确方向的关键所在。在新的历史条件下,加强党的领导,必须改善党的领导,改善党的领导方式和执政方式。所谓党的执政方式,主要是指党对国家政权机关的领导方式。党的执政地位正是通过对国家政权机关的领导来实现的。加强和改善党对人民代表大会的领导,充分发挥国家权力机关在依法治国中的作用,一是有助于避免权力过分集中的现象,完善领导制度,发展党内民主;二是能够从过去主要依靠政策治理国家,向主要依靠法律治理国家转变。所以,十七大明确提出党要“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”。
许多地方党委的领导成员都从实践中体会到,贯彻落实党中央的方针和政策,必须高度重视人大工作,善于通过国家权力机关依法办事。有的省级党委、人大和政府还从实践中形成了一些通过社会主义民主政治建设的实践把党的领导、人民当家作主和依法治国三者结合起来的做法。社会主义民主政治建设是一个系统工程,按照十七大精神总结实践中的成功做法,对如何把党的领导、人民民主和依法办事有机结合于民主政治建设的实践,可以概括为以下几点:第一,党中央提出的方针政策和决策部署,党委通过人大常委会党组及时传达贯彻。党委对本地区工作的重大决策,包括重要干部推荐,事前征求人大的意见;重要会议请人大常委会的有关人员参加或列席;建立和实行党委、人大、政府工作班子联席会议制度,及时互通信息。第二,党委决策凡是关系国家事务的,要求公民共同遵守的,应作为建议或者通过“一府两院”提出议案,提交国家权力机关制定地方性法规或有关决定、决议,成为公民共同遵守的行为规范。党组织和党员要自觉在宪法和法律范围内活动,带头维护宪法、法律、法规和人大及其常委会决议、决定的权威。政府、法院、检察院都要自觉接受同级人大及其常委会的监督。第三,党委把人大工作列入议事日程,重视人大建设,支持人大及其常委会依法行使职权。第四,人大及其常委会要通过依法行使立法权、决定权、任免权、监督权等各项职权,自觉贯彻落实党的路线、方针、政策及重要人事安排。对重大事项作出规定,要通过人大党组向党委报告,听取党委的意见。人大要善于寓支持于监督之中,监督、支持和促进政府、法院、检察院依法行政、公正司法。第五,党委、人大、政府、“两院”都要把宣传社会主义民主法制建设和人民代表大会制度建设作为党的思想教育和宣传工作的重要内容,把民主法制建设和人民代表大会制度列为各级党校的教学内容,提高广大党员、干部,特别是领导干部的法制观念和人民代表大会制度意识,自觉依法办事。坚持做到以上几点,符合十七大关于改善党的领导方式和执政方式、提高党的执政能力的要求,有利于实现科学执政、民主执政、依法执政。
(作者为全国人大常委会办公厅研究室原主任、中国宪法学研究会顾问)
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