全国人大常委会的组织、职权和议事规则

编者按 十一届全国人大常委会第二次会议日前闭会,会后,常委会举办履职学习专题讲座,由全国人大法律委员会主任委员胡康生、全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰、全国人大常委会副秘书长乔晓阳分别作《全国人大常委会的组织、职权、议事规则》、《立法法与

讲座内容提要:

一、全国人大常委会的组织
(一)全国人大常委会是最高国家权力机关的组成部分
(二)常委会的组成、产生和任期
(三)全国人大常委会委员长会议
(四)全国人大专门委员会
(五)全国人大常委会代表资格审查委员会
(六)全国人大常委会的服务机构

二、全国人大常委会的职权
(一)立法权
(二)监督权
(三)重大事项决定权
(四)人事任免权

三、全国人大常委会的议事规则
(一)全国人大常委会的会议制度
(二)全国人大常委会的议事程序

宪法对我国的国体和政体作了明确规定。宪法“总纲”第一条规定:“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”它阐明了我国的国体,确定了我们国家的性质和各阶级在国家中的地位。宪法第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”它揭示了我国国家制度的核心内容和基本准则。在我国,人民,只有人民,才是国家的主人。人民当家作主,最根本、最重要的就是掌握国家政权,行使国家权力。宪法确立了同我国国体相适应的政体,即人民代表大会制度。人民通过普遍的民主选举,产生自己的代表,组成各级人民代表大会行使国家权力,各级人大都对人民负责,受人民监督。人大统一行使国家权力,国家行政机关、审判机关、检察机关由人大产生,对人大负责,受人大监督。这就从国家制度上保障人民把国家和民族的前途牢牢掌握在自己手中。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是人民行使当家作主权利的根本途径和最高实现形式。党的十七大把坚持和完善人民代表大会制度作为坚定不移地发展中国特色社会主义民主政治的重要内容。吴邦国委员长在十一届全国人大第一次会议的常委会工作报告和十一届全国人大常委会第一次、第二次会议上的讲话中,对坚持和完善人民代表大会制度,做好人大工作,提出了总体要求,作出了具体部署,我们一定要认真学习、深刻领会、切实贯彻。

宪法对全国人大常委会的组织、职权、活动原则和基本工作程序,作了规定。1982年五届全国人大第五次会议通过的全国人大组织法,专门设立“全国人大常委会”一章,对全国人大常委会的组织、活动原则和工作,作了全面规定。1987年六届全国人大常委会第二十三次会议通过的全国人大常委会议事规则,对全国人大常委会的议事和工作程序作了进一步细化。

一、全国人大常委会的组织

(一)全国人大常委会是最高国家权力机关的组成部分

全国人大常委会是全国人大的常设机关,是最高国家权力机关的组成部分,在全国人大闭会期间行使宪法赋予的职权。全国人大常委会由全国人大选举产生,向全国人大负责和报告工作,接受全国人大的监督。全国人大有权罢免全国人大常委会组成人员,有权改变或者撤销全国人大常委会作出的不适当的决定。

全国人大设立常委会,是我国人民代表大会组织制度的一个重要特点。我国地域辽阔,人口众多,全国人大代表的人数不宜太少。按照选举法的规定,全国人大代表总数不超过三千人,实际选出的代表人数都接近三千人。代表太多不便于经常性的工作,全国人大会议一般每年召开一次,会议只对国家最重大的问题作出决定。为此,宪法规定,全国人大设立全国人大常委会,作为它的常设机构。全国人大常委会组成人员的人数相对比较少,便于经常开会,可以在全国人大闭会期间,及时对国家的重大问题作出决定,充分发挥最高国家权力机关的职能,保证国家机关能够经常、有效地运行。

全国人大常委会是根据1954年宪法建立起来的,至今已到了第十一届。半个多世纪以来,全国人大常委会的组织和职权与过去相比,有了很大的发展变化。当时全国人大常委会的职权较为有限,如1954年宪法没有规定全国人大常委会制定法律的权力。1982年修改宪法,扩大了全国人大常委会的职权,将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使,并加强了全国人大常委会的组织建设,以充分发挥最高国家权力机关的作用。

(二)常委会的组成、产生和任期

全国人大常委会由委员长、副委员长、秘书长和委员组成。全国人大常委会组成人员由全国人大选举产生,候选人由大会主席团从全国人大代表中提名,经全体代表酝酿讨论后确定正式候选人,交大会选举。可以说,常委会组成人员是全国人大的常务代表。如果常委会组成人员因各种原因丧失代表资格,其常委会组成人员的职务也相应终止。

全国人大常委会组成人员的产生,过去曾实行等额选举,从1988年召开的七届全国人大一次会议开始,常委会委员实行差额选举。六届、七届、八届和九届全国人大,常委会组成人员的名额均为155人。为了改善全国人大常委会组成人员的年龄结构和知识结构,加强全国人大常委会经常性的工作,提高议案的审议质量,十届全国人大常委会组成人员增加到175名,所增加的20名用于选举一部分相对比较年轻、富有业务专长的委员。十一届全国人大常委会继续维持了这一做法,常委会组成人员名额仍然保持在175名。这是完善人民代表大会制度的一个重要举措。

为了保证全国人大常委会对行政机关、审判机关和检察机关的工作进行有效的监督,保证常委会组成人员能够集中精力从事人大工作,宪法规定,常委会组成人员不得担任行政机关、审判机关和检察机关的职务;如果担任上述职务,必须辞去全国人大常委会组成人员的职务。这里的“上述职务”,包括这些机关的所有职务。

全国人大常委会每届任期同全国人大相同,都是五年。但两者任期的起始时间略有不同。宪法规定,全国人大常委会“行使职权到下届全国人民代表大会选出新的常务委员会为止。”这就是说,新的一届全国人大一次会议开始时,上届全国人大任期即告结束,但是,上届全国人大常委会的任期并未同步结束,在新一届常委会未选出前,它仍需继续行使职权到新的一届全国人大常委会产生为止,在这一段时间内,如果国家生活中出现必须由常委会审议决定的事项(如决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态,急需任命驻外大使),常委会仍可以开会行使职权。这样规定,是为了避免因换届而导致最高国家权力机关工作的中断。但实践中没有出现过这种情况。按照废除领导职务终身制的要求,宪法规定,委员长、副委员长连续任职不得超过两届。

(三)全国人大常委会委员长会议

为了使常委会闭会期间的日常工作得到及时处理,为常委会的召开做好组织筹备工作,全国人大组织法规定,全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议,负责处理常委会的重要日常工作,包括:决定每次会议的会期,拟定会议议程草案;对向常委会提出的议案和质询案,决定交由有关的专门委员会审议或者提请常委会全体会议审议;指导和协调各专门委员会的重要日常工作;处理常委会其他重要日常工作。除此之外,委员长会议还有一项重要工作,即向全国人大常委会提出议案。委员长会议根据工作需要,可以委托常委会的工作委员会、办公厅代拟议案草案,经委员长会议审议通过后向常委会提出。近年来,全国人大常委会委员长会议提出了很多重要的法律案,如反分裂国家法、物权法、监督法、劳动争议调解仲裁法等。

委员长会议由委员长召集和主持。委员长可以委托副委员长主持会议。

(四)全国人大专门委员会

全国人大根据需要设立若干专门委员会。专门委员会是全国人大的常设专门机构,受全国人大领导,在全国人大闭会期间受全国人大常委会领导,协助全国人大及其常委会行使职权。依照宪法规定,六届全国人大设立了民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会和华侨委员会,七届全国人大增设了内务司法委员会,八届增设了环境与资源保护委员会,九届增设了农业与农村委员会,目前共9个专门委员会。

各专门委员会由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成,其人选由主席团在代表中提名,大会通过。在大会闭会期间,全国人大常委会可以补充任命专委会的个别副主任委员和部分委员,由委员长会议提名,常委会通过。各专委会主任委员主持委员会会议和委员会的工作,副主任委员协助主任委员工作。专门委员会成员如果因各种原因丧失代表资格,其专门委员会成员的职务相应终止。

根据全国人大组织法,全国人大专门委员会的主要职责是:审议全国人大主席团或者全国人大常委会交付的议案、质询案和被认为同宪法、法律相抵触的规范性文件,提出报告;向全国人大主席团或者全国人大常委会提出属于全国人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的议案;对属于全国人大或全国人大常委会职权范围内同本委员会有关的问题,进行调查研究,提出建议。

同时,法律还对三个专门委员会的职责作了一些特别规定:一是民族委员会要审议报请全国人大常委会批准的五个自治区的自治条例和单行条例,向全国人大常委会提出报告。还可以对加强民族团结问题进行调查研究,提出建议。二是法律委员会要统一审议向全国人大或者全国人大常委会提出的法律案;其他专门委员会就有关的法律案进行审议,向法律委员会提出意见,并印发全国人大会议或者常委会会议。三是财政经济委员会要根据各代表团和有关的专委会的审查意见,对国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告、关于国家预算及预算执行情况的报告进行审查向主席团提出审查结果的报告,主席团审议通过后,印发会议。

随着全国人大常委会监督工作的不断加强,专门委员会协助全国人大常委会开展监督的任务日益增多。根据监督法,专门委员会要负责组织实施常委会对法律和有关法律问题的决议、决定贯彻实施的情况开展的执法检查,协助常委会听取和审议专项工作报告等。

各专门委员会在主任委员的主持下,按照民主集中制的原则审议讨论议案。为便于议事工作,各专委会根据法律制定了相应的议事规则,对本委员会的议事程序作出进一步的具体规定。这也是专委会工作所要遵循的。

(五)全国人大常委会代表资格审查委员会

全国人大代表由各省、自治区、直辖市人大和解放军以及香港、澳门特别行政区选出后,还需要对其当选代表的资格是否有效进行审查确认。全国人大组织法规定,全国人大常委会设立代表资格审查委员会,由主任委员、副主任委员和委员组成,由委员长会议在常委会组成人员中提名,常委会通过。代表资格审查委员会负责对代表的选举是否符合法律规定进行审查,向常委会提出报告,由常委会确认代表资格是否有效,并予以公布。全国人大换届后,代表资格审查委员会的任务主要是对代表资格的变动情况,如代表资格终止、出缺情况,补选代表资格的审查确认,实有代表人数等向全国人大常委会提出审查报告,由全国人大常委会确认。从过去的实践来看,这种情况是经常有的。

(六)全国人大常委会的服务机构

为了保证全国人大及其常委会依法履行职权,根据全国人大组织法和有关法律规定以及实际需要,常委会设立了办事机构和工作机构,作为全国人大及其常委会的集体参谋助手班子,为全国人大会议、全国人大常委会会议、委员长会议服务,为全国人大代表和常委会组成人员依法行使职权服务。这些机构有:

1.办公厅。它是全国人大常委会的办事机构,主要职责是:承担全国人大会议、全国人大常委会会议、委员长会议的各项筹备和会务工作;围绕全国人大及其常委会审议的议题开展调查研究,提供研究咨询意见;受委员长会议的委托,拟订有关议案草案;组织办理代表提出的建议、批评和意见;承担全国人大常委会同地方人大常委会联系的工作,承办全国人大及其常委会同外国议会、议会国际组织的交往联系工作;负责全国人大及其常委会的新闻发布和宣传工作;办理和接待全国人大代表和人民群众的来信来访等工作。

2.法制工作委员会。它是全国人大常委会的法制工作机构,主要职责是:受委员长会议委托,拟订有关刑事、民事、国家机构以及其他方面的基本法律草案;对提请全国人大及其常委会审议的法律草案进行调查研究,征求意见,提供有关资料,提出修改建议;对省级人大常委会及中央有关国家机关提出的有关法律问题的询问,进行研究答复;开展法制宣传工作等。十届全国人大常委会2007年工作要点提出,要完善法制工作委员会的职能,使其全面负起常委会立法工作机构的职责,切实做好规划、组织、协调、指导、服务等方面的工作,为加强立法工作提供有力保障。全国人大机关按照上述要求,进行了立法工作体制的调整。

3.预算工作委员会。它是全国人大常委会的预算审查工作机构,主要职责是:协助财政经济委员会承担全国人大及其常委会审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作;受委员长会议委托,承担有关法律草案的起草工作;协助财政经济委员会承担有关法律草案审议方面的具体工作;承办常委会、委员长会议交办以及财政经济委员会需要协助办理的其他有关财政预算的具体事项等。

4.香港基本法委员会和澳门基本法委员会。它们是全国人大常委会根据香港、澳门特别行政区基本法设立的工作机构。香港基本法委员会由内地和香港人士各六人组成,澳门基本法委员会由内地和澳门人士各五人组成,这些组成人员由全国人大常委会任命,任期五年。其主要任务是,分别就有关香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法有关条文实施中的问题进行研究,向全国人大常委会提供咨询意见。

此外,除法律委员会没有单独设立办事机构、法工委的办事机构同时也是法律委员会的办事机构外,其他8个专门委员会都设立办公室和有关工作机构,为专门委员会履行职责提供服务。专门委员会的办事机构和工作机构,是全国人大常委会服务机构的重要组成部分。(此为该讲座上部,本刊略有删节。未完待续。)