从苏南模式到江苏之路

2008-05-07　来源：光明日报　我有话说

调查人：江苏省邓小平理论研究会课题组

执笔人：王霞林（江苏省邓小平理论研究会会长）

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sp; 曹宝明（南京财经大学教授）

编者按 今年是我国实行改革开放30周年。这场党在新的时代条件下带领人民所进行的新的伟大革命，极大地调动了亿万人民的积极性，解放和发展了社会生产力，政治建设、经济建设、文化建设、社会建设等领域的巨大成就举世瞩目,中国的面貌发生了历史性变化。在今年全国政协新年茶话会上，胡锦涛同志强调指出，要对改革开放进行系统回顾总结。从本期起，我们将围绕改革开放这一主题,陆续刊发一些调查报告，以期加深对改革开放的认识和思考，更好地推进改革开放。敬请读者关注。

序

20世纪80年代，江苏省苏南农村广大干部群众从当地的区位特点出发，创新思路，大力发展乡镇企业，创造了“以工补农”、“以工建农”全面振兴农村经济的“苏南模式”；新世纪以来，江苏各地全面统筹城乡发展，加强以工哺农、以城带乡的工作力度，纵深开拓具有江苏特色的新农村建设之路。目前，江苏在巩固发展新农村建设已有成果的基础上，正深入探索将一系列行之有效的举措加以制度化、规范化，使之形成以工促农、以城带乡建设新农村的长效机制，把新农村建设提升到新水平，推进到新阶段。江苏省邓小平理论研究会紧随时代发展脉络，从2005年开始，先后以“苏南城乡统筹发展的新经验新探索”、“江苏新农村建设中的城乡统筹长效机制研究”等为主题，从高校、科研院所和党政部门邀请10多位专家组成课题组，通过深入座谈、实地考察、专题研讨等形式，对江苏的新农村建设与城乡统筹发展进行了深入、细致的调查分析。课题组召开了20多场座谈会、研讨会，考察了苏南、苏中、苏北20多个市、县（区）及数十个乡镇、村，先后形成了两份总报告和13份专题报告。现在发表的是课题组最近完成的一份综合报告。

城乡统筹的超前探索

早在改革开放初期，江苏各地就以大力发展乡镇企业为契机，率先在农村内部进行统筹工农收益矛盾的实践。当时，苏南的乡镇企业“异军突起”，带动了农村劳动力向二、三产业转移，在务农人员与务工人员收入悬殊的情况下，苏南的一些县（市）开始在农村集体经济组织的体制框架内，集中使用乡村工业上缴的管理费和按一定比例提取的企业利润，采取“以工补农”、“以工建农”的形式和制度，协调务农与务工收益悬殊的矛盾，有效地调动了广大农民从事农业生产的积极性，实现了粮、棉、油等主要农产品在较长时期内的稳产高产。这是在当时特定的历史条件下，农村经济内部实行工业反哺农业的率先尝试。

到了20世纪90年代中后期，随着市场经济的逐步深入，工业化进程加快推进，特别是外向型经济的蓬勃发展和工业园区的建立，集体经济为主的乡镇企业在体制改革中向民资、外资、股份制企业等多元经济转型，从苏南经济发达的县（市）开始，农村工业与城市工业逐渐由城乡分割走向城乡联动发展。在这样的背景下，一些县（市）突破就农村内部协调农工矛盾的局限，转向依托城市、按照城乡一体的发展思路统筹协调县（市）域范围内的农工矛盾，从而拓展了“以工补农”的内涵与形式。例如，一些县（市）采取对农业和农户减免各种提留、代缴各种税费的办法，减轻农业和农户的负担。正是在这样的实践基础上，江苏由南到北得以较早地接受“跳出农村抓农业”、“三农”问题“农外”抓的工作思路，在城乡统筹上率先而主动。

进入新世纪，工业化、城市化进程进一步加速，对外开放全方位展开，江苏由南到北，形成以大中城市为依托的工业化、信息化、城市化、经济国际化互动并进的发展势头，经济增长非常强劲，财政收入迅速增加，从而为工业反哺农业、城市支持农村积累了必要的物质基础。在中央作出扎实推进社会主义新农村建设的战略决策后，江苏把加快新农村建设作为实现“两个率先”的重中之重，在统筹城乡发展的思路下，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，落实“多予、少取、放活”和以工促农、以城带乡的方针，提出以“三化”带“三农”，即以工业化致富农民、以城市化带动农村、以产业化提升农业，全面实施一系列支农扶农的新举措，全面推进农村经济、政治、文化、社会、党建“五大建设”。2006年，又作出了扎实抓好高效农业规模化工程、500万农民转移工程、百万农民培训工程、城乡规划全覆盖工程、农村道路通达工程、农村“三清”工程、农民健康工程、农村文体工程、农村社会保障工程、“千村万户帮扶”工程等“十大工程”的重要部署。在落实这些新部署、新举措的进程中，江苏不断探索和解决城乡统筹建设新农村实践中提出的新要求、新问题，从多方面进行政策、体制和机制创新，破除城乡统筹和新农村建设的体制障碍，为农民主体地位的确立和首创精神的激发奠定了制度基础，从而促使新农村建设在全省范围内扎实向前推进，逐渐走出了一条既有自己特色、更具有时代特征的新农村建设之路。

江苏之路的主要特征

城乡统筹建设新农村的江苏之路，包含着多方面的新鲜经验。概括起来，主要有四个方面的特征：

（一）立足省情，开拓“三化”带动下的新型“三农”发展道路，城乡统筹走向深化

江苏以“三化”带“三农”的新农村建设之路是与落实“多予、少取、放活”和以工哺农、以城带乡的方针紧密结合，以市场为导向，以公共财政为支撑，以“十大工程”的全面实施为抓手统筹进行的。这些年来，江苏不断加大财政支农投入，省财政支农资金从2003年的72.8亿元增长到2007年的230亿元，年均增长33.3%，其投向在建设安排、分配政策、财政开支、公共服务上向“三农”实行“四个倾斜”，将资金更多地投入农村，将农民更多地从土地上解放出来。

同时，推动城市发挥工业企业资本、技术、人才、信息等方面的优势，向农村延伸产业链条，促进农业生产经营方式创新，构建城乡要素相互渗透与交融和城乡一体的经济社会发展框架。目前，全省规模以上龙头企业增加到4058家，其中180家省级龙头企业直接带动农民598.6万户，这些农户从企业获得收益126.1亿元；全省62%的农村劳动力转移到二、三产业，农民收入持续增长，工资性收入已成为农民收入的主要增长源，城乡居民收入差距继续保持全国最小；农村社会事业获得迅速发展，在全国率先实现了农村最低生活保障全覆盖和新型农村合作医疗全覆盖；全省农村符合通车条件的行政村班车通车率达到99%。

（二）把高效农业规模化列为新农村建设“十大工程”的第一工程，依托现代城市优势，以工哺农、以城带乡，多路并进

江苏省委、省政府倡导用现代理念、现代技术、现代制度改造传统农业，帮扶农业加速规模化、高效化、现代化进程，从根本上改变农业的低收益状况和弱势地位。各地以工哺农、以城带乡活动向纵深展开，形成了多路并进、助推高效农业规模化的生动局面：一是村企结合，培育龙头企业，发展高效规模化农业，提升农业产业化水平。二是鼓励和引导工商资本、民间资本直接投向农村，兴办现代农业基地，助推农业产业化经营。三是大力发展外向农业，启动现代高效农业园区的开发建设。如扬州市依托各类农业示范园，吸引外资、台资投入，海峡两岸（扬州）农业合作试验区已有20多个项目开发建设。无锡市以村企合作为支点，率先启动“一村一品、一村一企”活动，形成了六大农业特色高效产业集群，一大批有实力的工商企业同785个行政村结对合作，使全市农业亩均效益接近2000元。到2007年，全省高效农业累计突破2000万亩，占总数的27%。农业规模化、高效化、现代化进程的加速，展示了以工投农、以工建农的广阔前景，印证了以工哺农的强大功能。

（三）以改革创新为动力，破除体制瓶颈，发展“三大合作组织”，为传统农业的改造、转型与升级构建有效的组织载体

为提升农民主体地位和农业产业化经营水平，发展高效农业和现代农业，江苏各地针对建立新型合作组织和农村土地流转的机制难点，积极进行以制度创新突破体制瓶颈的探索。农村合作组织建设方面，苏州市稳步推进农民专业合作、土地股份合作、社区股份合作，到2006年，全市合作组织已达1282个，参与农户占全市农户总数49%，农民来自股金（利润）的分配收入14.6亿元，全市农民人均增收487元。以“三大合作”为主的农村多种合作组织在全省呈现良好的发展势头，在有效提高农民组织化程度、促进新型村级经济发展中发挥了重要作用。农村土地流转方面，各地一方面积极推进土地承包经营权的有偿转让，一方面探索与建设新型合作组织相结合，将土地承包经营权入股，建立土地专业合作社的土地流转新形式，出现了“土地变股权、农民当股东、有地不种地、收益靠分红”的新景观。实践表明，新型合作经济组织已成为农民进入市场的桥梁，成为提升农民主体地位、实现农业产业化升级和农民增收的运作平台；而农村土地流转制度的改革创新，则在维护农民权益的同时，更为实现传统农业的改造、转型、升级，构建了有效载体。

（四）既坚持因地制宜、分类指导，又着力于推动南北合作，新农村建设在全省整体推进

在新农村建设过程中，江苏引导各地从实际出发，因地制宜，形成各具特色的发展路径。例如，在村庄建设上，各地或是规划导向，或是典型引路，分类引导，循序推开。苏州从抓各具特色的示范点入手，总结出城郊社区型、集中居住型、乡村别墅型、古村保护型、老村落改造型、自然生态型等多种模式。镇江、常州、扬州、盐城的一些县特别注重老村改造，对农民住宅，按照总体规划，区别建筑质量，该保留的保留，该拆除的拆除，统一功能配套，将老村整治一新。在全省层面上，按照区域共同发展的战略思路，大力倡导南北协作，推动发达地区支持欠发达地区，在全省形成了南北挂钩合作的新热潮。苏南市县在苏北、苏中先后建立了苏州宿迁工业园、张家港（宿豫）工业园、昆山常熟（泗洪）工业园等十多个工业园区。针对全省还有农民可支配收入不足2500元的1011个经济薄弱村的情况（全部分布在苏北25个县区），大力实施“千村万户帮扶”工程，进一步加快了苏北的工业化、城市化进程，使以工哺农、以城带乡由南到北在全省范围迅速扩展。

必须正视和解决的几个问题

以“三化”带“三农”为导向，以“十大工程”为抓手，江苏新农村建设取得了显著成效，但是仍然有五个方面的问题值得认真探索和解决。

一是在新农村建设的目标定位上，要更坚定不移地把发展农村经济、增加农民收入列为中心任务，向实现现代高效农业规模化的目标推进。新农村建设是一项系统工程，而发展农村产业是基础，增加农民收入是核心。一些地方的干部错将建设新农村看作是发展非农化新村的机遇，以致在工作中重村镇建设、轻产业发展，一些地方虽然在发展高效农业，但也要警惕急功近利的思想和行为，防止出现轻视粮食等种植业的现象。

二是在促进农业集约化经营上，要更好地统筹处理农业剩余劳动力与提高留农劳动力素质的关系，加快走向农业现代化的进程。千万不能把这一过程简单理解、消极看成就是减少农民甚至可以乘机缩小农区、减少耕地的过程。要在全面认识实施农业剩余劳动力转移工程的目标和意义的基础上，顺应高效农业规模化在全省全面推开的良好趋势和客观要求，采取切实措施，促使对留农劳动力的生产、经营、管理技能的培训工作紧紧跟上。至于那些乘机废弃农田、非法占用耕地的做法，要依法查究，加以纠正。

三是在工商企业进入农业上，要进一步引导他们在城乡统筹的视野下厚待“三农”，使之带来以工哺农、以城带乡的积极效应。在推动工商企业进入农业的全过程中，既要注意调动工商企业进入农业、促进新农村建设的积极性，使之产生良好的化解“三农”矛盾的实效，又要重视依法保护农民的合法权益，防止有些工商企业以不规范行为去侵犯农民利益，导致“三农”矛盾反而加深的不良后果。

四是在农村居住区的建设上，要更加尊重农民意愿，因地制宜、合理有序地推进既改善居住条件又适应农民生产、生活习惯的新村建设。不同地区经济发展水平不一，不同村民收入水平、支付能力也有差异，这就决定了农民有各自的生产生活习惯和居住意愿，就要求各地政府和广大基层干部必须进一步深化认识，创新观念，本着承认区域差别、尊重农民意愿的原则，更加注意和讲究新村建设的实效，及时纠正脱离实际的偏向，特别要防止把城市建房模式搬下乡的错误做法，避免走入那种“只见新房，不见新村”的误区。

五是在农村社会事业的发展上，要进一步倡导创新观念、发扬务实作风，让广大农民与城市人民一样，切实享受到发展改革的成果。农村社会事业的发展滞后和薄弱，是城乡差别最突出的表现之一。着力加强这一薄弱环节，加快社会事业包括公共服务事业的发展，是新农村建设中的一项极为重要的任务。在这个过程中，要坚决纠正忽视社会事业和公共服务，或者重眼前政绩、轻长期效益的偏向，使社会建设、公共服务避免流于形式，取得实实在在的效果。

结论

通过对江苏新农村建设成绩、经验和问题的调查分析，我们认为，在新农村建设过程中，应当将一系列行之有效的举措加以制度化、规范化，构建城乡统筹的长效机制。

（一）增强公共财政的支撑力，构建财政支农扶农资金稳定增长的长效机制

新农村建设江苏之路的纵深推进，必然需要增强公共财政的投入力度。为此，应当进一步创新财政支农思路，推进政策措施的制度化，调整、完善财政资源和建设资金的投向，优化财政支农支出结构，优化财政支农方式，创新财政支农体制，合理界定各级政府的财权和事权，深化和完善分税制改革，创新公共产品供给城乡接轨的科学决策机制，提高财政支农效率，切实保障财政支农和税收优惠政策带给农民实惠。

（二）既为农民多方开拓收入渠道，更注重发展现代农业，提高农业产出效益，构建农民收入的持续增长机制

增加农民收入是新农村建设的核心环节。目前，各地在促进农民增收方面已做了大量行之有效的努力，为农民开拓了包括经营性、工资性、财产性、投资性以及政策性等多元化收入渠道，实现了农民人均纯收入连年持续增长，但农民收入仍然偏低。为此，应当以促进农民增收为核心，大力发展现代农业，发展乡镇企业，壮大县域经济，多渠道扩大农民就业和创业，通过创新形成农民收入的持续增长机制。

（三）推进农产品流通与农村市场体系建设，着力创新农村金融发展机制

近年来，我国农村流通市场体系建设取得了明显的成效，但还不能全面适应新农村建设的需要。客观形势要求全面深化农村流通体制改革，巩固和发展农村流通市场体系建设的成果。为此，需要以金融思路创新促进金融机制创新，深化农村信用社的改革，创新农村金融管理，发展和规范民间金融组织。建立健全农业保险制度，优化农业风险补偿机制，增加农村金融供给，丰富农村金融服务工具，培养农民的信用观念，促使农民掌握融资方法，完善农户自身的贷款条件。既降低贷款风险，又确保农民发展生产、创新创业能够获得稳定、便捷的资金支持。

（四）发展和完善合作经济组织，构建提高农民经济组织化程度的长效机制

多种形式的农村合作组织，有利于农民走出小农生产方式，促进农业朝现代化方向发展。目前，农村合作组织已出现良好的发展势头，但覆盖面还不广，有的合作组织内部管理还不够规范，合作紧密度不高，功能作用有限。为此，需要进一步推进农村合作组织规范化、制度化，把发展农村合作组织与夯实村级集体经济结合起来，创新农村集体资产运营机制，组织多方面包括社会力量支持农村合作组织发展壮大，增强它们作为引导农民进入大市场的桥梁作用，提升它们推进农业产业化升级和现代高效农业规模化的平台功能。

（五）进一步打破现代农业建设的制度瓶颈，创新土地合理流转机制

土地流转是推进高效农业规模化、发展现代农业的迫切要求，但是目前土地流转还存在着多方面的制度性障碍，为此，必须围绕现代农业建设的需要，通过制度创新，建立依法、自愿、有偿的土地承包经营权的流转机制。在尊重农民土地流转意愿的基础上，采取经济办法，实行承包地的有偿流转，组建以承包土地使用权入股的土地股份合作社，切实保障农民工的土地承包经营权。不得以农民工进城打工为由收回承包地，不得强制、限制或者侵占他们的土地流转收益，对违法收回农民承包地的行为必须纠正。

（六）推进城乡社保制度接轨，构建农村社会和谐的长效机制

农村社会保障是农村社会的稳定器，它不仅是广大农民分享社会发展成果的重要标志，也是农村长治久安的重要保证。要进一步巩固农村最低生活保障制度、农民基本养老保险、农村新型合作医疗制度的成果，在总结实践经验基础上，促进农村社保制度逐步与城市接轨。为此，应当完善最低生活保障制度，促进养老保险制度的多样化，完善新型农村合作医疗制度，妥善解决失地农民的社会保障问题，进一步做好五保户、残疾人、孤儿等特殊群体的保障工作，健全社会救济救助制度。

（七）保护与治理相结合，构建农村生态文明建设的长效机制

农村环境恶化是新农村建设过程中必须认真面对并加以解决的突出问题。在城市污染向农村扩散、发达地区污染向欠发达地区转移的趋势下，必须采取严格的环境政策，既要切实保护现有的绿地、植被、水源，避免新的侵蚀和破坏，又要对已经造成的破坏和污染进行大规模治理，切实做到保护与治理相结合。为此，需要建立农村污染定期普查和重点监测体系，建立农业化学污染预防体系，建立农村产业发展的环境评价体系，建立农村生活污染治理体系，大力发展循环经济，促进农村生态文明建设。

（八）实行政务公开、村民自治、民主管理，构建有效促进农村基层民主政治建设的治理机制

扩大并完善村民自治建设是推进社会主义民主的基础性工作，也是建设社会主义新农村的内在要求。为此，需要转变乡镇政府对农村的管理方式，正确处理村党支部与村委会的关系，加强村民自治配套制度建设，增强村民民主意识，加强农村法制建设，进一步发挥农民的主体地位，尊重农民的首创精神，激发农民的创业潜能，让广大农村丰富的资源、资本和劳动力的活力竞相迸发，不断开创社会主义新农村建设的新局面。

压题照片：中国新农村的典范――华西村新华社记者韩瑜庆摄