三、全国人大常委会的议事规则
程序既是民主的运作形式,也是民主的保障。吴邦国委员长指出:“人大工作的方式方法与党政机关有很大不同,人大主要是通过会议形式,按照民主集中制原则,依照法定程序,集体行使职权,集体决定问题。”为了保证全国人大常委会依法履行宪法和法律赋予的职权,有关法律规定了常委会的
(一)全国人大常委会的会议制度
全国人大常委会集体行使职权,必须通过召集和举行会议,依照法定程序,作出决定。
1.常委会会议的召开
全国人大常委会会议一般每两个月举行一次,会议召开的时间相对固定,一般在双月的下旬召开。每次常委会的会期,根据会议议程多少确定,一般为5至7天左右。另外,如有特殊需要时,可以临时召集常委会会议。
常委会会议由委员长召集并主持。委员长可以委托副委员长主持会议。
常委会会议必须有全体常委会组成人员过半数参加,才得举行。这里的“过半数”,是指必须多于半数,少于或等于半数,不能举行常委会会议。要求常委会会议必须有过半数组成人员出席才能举行,是因为全国人大常委会所讨论决定的问题,都是国家的重大问题,必须有多数代表出席,才能使各方面的意见和主张得到充分体现,使常委会作出的决定具有更广泛的民主基础和权威。同时,依照法律规定,常委会表决议案,必须由常委会全体组成人员的过半数通过,如果没有全体组成人员过半数参加会议,就无法作出决定。因此,全国人大常委会组成人员要按时出席全国人大常委会会议,包括全体会议、分组会议和联组会议。这既是常委会组成人员的一项权利,也是一项义务。
常委会举行会议时,国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院负责人,不是常委会委员的人大专门委员会组成人员,各省、自治区、直辖市人大常委会主任或副主任一人,列席会议。全国人大代表、其他有关部门负责人,经邀请可以列席会议。列席会议人员有发言权,但没有表决权。十届全国人大常委会贯彻中央9号文件的要求,为代表依法履行职权创造条件,邀请列席常委会会议的全国人大代表,从原来的每次10名左右增加到40名左右。省、自治区、直辖市人大常委会负责人列席全国人大常委会会议,也是全国人大常委会联系地方人大常委会,反映地方意见的重要渠道和机制。
2.常委会会议的形式
为了充分发扬民主,提高会议效率,常委会会议分为全体会议、分组会议和联组会议三种形式。三种会议形式各有不同作用。
全体会议是常委会全体组成人员参加的会议,主要任务是听取法律案等议案的说明,听取法律案等议案的审议意见的汇报或者审议结果的报告,听取各项工作报告;对各项议案进行表决。
分组会议是常委会组成人员按组对各项议案和报告进行审议讨论的会议。八届以前,每次常委会会议分为四个组,九届以来分为六个组。分组会议设召集人若干名,轮流召集会议。分组名单定期调整,以便常委会组成人员通过小组会议相互交流。
联组会议是在分组会议基础上召开的各组联席会议。联组会议在开会的形式上与全体会议没有区别,都是常委会全体组成人员一起开会,由委员长或一位副委员长主持。所不同的是联组会议是在分组讨论各项议案和报告的基础上,对议案和报告所涉及的主要问题,特别是有意见分歧的问题,展开进一步的讨论和协商,以使审议更加深入,求得比较一致的意见。九届全国人大常委会第十九次会议审议婚姻法修正案草案时,采用过联组会议形式,对婚姻法涉及的重要问题进行深入审议。
(二)全国人大常委会的议事程序
议事程序是讨论决定问题的方式和步骤。所议事项不同、问题不同,适用的具体方式和步骤也有所不同。一般包括四个环节,即议案的提出、审议、表决和公布。根据有关法律规定,常委会讨论决定的议案主要有四类议案,即法律案、决定案(如全国人大常委会关于县、乡两级人大代表选举时间的决定)、决议案(如常委会在必要时可以对专项工作报告、审计工作报告作出决议)、人事任免案等。
1.议案的提出
提出议案,是全国人大常委会议事的第一道程序。有权向全国人大常委会提出议案的机关和人员包括三个方面:一是委员长会议可以提出议案,直接列入常委会会议议程进行审议。二是全国人大专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院可以提出议案,由委员长会议决定列入会议议程进行审议,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再决定列入常委会会议。也就是说,这类议案都应当列入常委会会议议程进行审议,但委员长会议有权根据实际情况,决定列入这一次常委会会议审议,或是决定列入以后的常委会会议审议。三是常委会组成人员10人以上联名也可以提出议案,由委员长会议决定是否列入常委会会议议程,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再决定是否列入常委会会议议程。对常委会组成人员联名提出的议案,委员长会议有权决定“是否”列入常委会会议议程,表明委员长会议有酌情处理权,可以决定列入常委会会议议程,也可以决定不列入常委会会议议程。这主要是考虑到常委会组成人员提出的议案涉及的内容比较宽,需要进一步听取各方面的意见,视情况决定是否列入议程进行审议。委员长会议决定不列入常委会会议议程的,应当向常委会会议报告或者向提案人说明。
人事任免案,由有关国家机关和委员长会议按照宪法和有关法律规定的权限提出,常委会组成人员不能提出人事任免案。
列入常委会会议议程的议案,提出议案的机关、有关的专门委员会、常委会有关工作机构应当提供有关的资料。人事任命案,提出任命的机关应当介绍被任命人员的基本情况;必要时,有关负责人应当到会回答询问。
2.议案的审议
审议是议事程序的中心环节,特别是对法律案的审议,花费时间最长,投入精力最多。列入常委会会议议程的议案,一般先在全体会议上听取对议案的说明,然后由分组会议进行审议,必要时召开联组会议进行审议。
为了充分发扬民主,保证常委会组成人员在审议过程中都有机会发表意见,提高议事效率,常委会审议议案主要采取分组审议的方式。分组会议人数较少,没有限定时间,目的是为常委会组成人员提供条件,能够充分发表意见,包括赞成的,反对的,成熟的,不成熟的都可以讲。这样有利于统一认识,集体作出正确决定。
在审议中,提案机关的负责人,可以在常委会全体会议、联组会议上对议案作补充说明。提案单位应派人参加会议,随时回答常委会组成人员的询问。议案在交付表决前,如果提案人要求撤回议案,经委员长会议同意,并向常委会报告,对该议案的审议即行终止。
立法是全国人大常委会的首要任务,审议法律案是常委会的经常性工作。按照立法法和常委会议事规则的规定,列入常委会会议议程的法律案,一般应当经过常委会会议三次审议后,再交付表决。法律案除交由常委会分组审议外,还交专门委员会审议。专门委员会对法律案的审议,实行分别审议与统一审议相结合的制度。
3.议案的表决
议案经过分组会议、联组会议、专门委员会充分审议后,作出决定时,必须进行表决。常委会表决议案,主要采用按表决器的无记名方式。议案的通过采取绝对多数原则,即由常委会全体组成人员过半数通过。也就是绝对多数的表决原则,这对常委会组成人员提出了一个要求,就是要参加表决,表示意见。如果参加表决的常委会组成人员不够法定人数,有关议案就无法通过,常委会的有关议程就无法完成。九届全国人大常委会第九次会议表决公路法修正案,当时常委会组成人员154人,赞成票77张,等于半数而没有超过半数,这个修正案没有获得通过。其原因,除一些委员投反对票、弃权票外,有20多位委员因各种原因请假缺席。反对票、弃权票和缺席加在一起,也是77票。投反对票、弃权票是委员的权利,是无可厚非的。但缺席人数过多,就会影响表决结果。缺席与反对、弃权性质不同,但在影响法律后果方面,作用却是一样的。常委会组成人员应当充分认识到表决的重要意义,要从国家和人民的根本利益出发,投好自己的这一票。
委员长会议根据审议情况和专门委员会的审议报告,决定是否提请常委会全体会议表决。若对议案中某些重大问题意见分歧,需要进一步研究的,可以暂不付表决,交法律委员会或者有关专门委员会进一步审议,在下次或以后的会议再行审议。
根据议事规则,任免案一般采取如下表决方式:对最高人民法院副院长、军事法院院长、最高人民检察院副检察长、军事检察院检察长的任免,批准省级检察院检察长的任免,采用逐人表决;决定国务院部长级人选和中央军委副主席、委员的任免,也采用逐人表决。决定驻外全权代表的任免,对“两高”其他人员的任免,一般采用合并表决,如果对个别人选争议较大时,根据多数委员的意见,由委员长会议决定,也可采用逐人表决。任免案中,同一职务要进行任命和免职两项表决时,先进行免职项的表决,再进行任命项的表决。
4.法律和决定、决议的公布
常委会通过的法律,由国家主席签署主席令予以公布。法律签署公布后,在常委会公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。在常委会公报上刊登的法律文本是标准文本,如果各种文本之间出现不一致的情况,以常委会公报刊登的文本为准。其他决定、决议,由常委会发布公告予以公布。（全文完）
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