是制定一部大“国有资产法”,还是制定一部小“国有资产法”?对已经流失的国有资产怎么办?是“追诉”,还是“宽恕”?
国有资产是全民共有的资产,人民是国有资产的主人。国有资产管理如何接受全民的监督?
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这是社会各界关注的话题,也是不久前全国人大常委会二审国有资产法草案的焦点。
“目前要制定一部规范所有国有资产的法律很困难”
国有资产一般可划分为由国家对企业的出资形成的经营性资产,由国家机关、国有事业单位等组织使用管理的行政事业性资产,以及属于国家所有的土地、矿藏、森林、水流等资源性资产。
不久前,国有资产法草案提请全国人大常委会二审时,全国人大法律委建议将其更名为“企业国有资产法草案”,适用范围限定于经营性国有资产,并明确行政事业性国有资产和资源性国有资产不在该法调整范围之内。
这使得国资法变成名副其实的“小国资法”。杨岳委员在审议时表示,学术界一直都存在“大小国资法”的争论,他赞成修改为“企业国有资产法”,即“小资产法”。
杨岳认为从目前的条件来看,想要制定一部规范所有国有资产的法律非常困难,不现实,也不合适。由于资源性国有资产、行政事业性国有资产与经营性国有资产在性质和管理方式上存在着明显差异,他建议应该继续进行研究,推动分别立法,从而进一步构建整体的、完善的国有资产保护管理法律体系。
全国人大常委会副委员长周铁农也赞成把范围缩小,但他强调企业国有资产无疑应该涵盖金融企业的国有资产,所以把金融企业国有资产从企业国有资产“抠出去”确实有点问题。
能否把它拿进来?周铁农提出两个办法,既然是金融企业的国有资产,就应该按照法律和法规另有规定进行处理,把里面成功的东西、行之有效的东西纳入到本法当中来,从而形成一部统一的对企业国有资产监管的法律。
而如果不能纳入进来,他建议把这部法调整范围再缩小至非金融企业国有资产法。“否则在一部法律中,在企业国有资产大概念下,法律本身就把一部分很重要的内容剔除到法律的规范范围之外,这对法律自身来说不是很有利。”
“这部法调整的范围到底该多大?”针对这一问题,徐显明委员分析说,最大的国资法,是要把所有的国有资产都纳入到调整范围,无论是资源性的,还是经营性的或非经营性的。现在看,这样的立法条件尚不成熟。
大的做不到,就取其中,先制定中等范围的国有资产法,但要制定一个中等范围的国有资产法,最好是把所有的经营性国有资产都纳入调整范围。从这部法律草案目前的范围来看,也仍然没有做到。
“中的做不到,只好再求其下,那就是调整范围最小的国有资产法。小到什么程度?小到交通、文化、金融等类的企业也都排除于外,实际上最后只以目前的国资委的管理监督范围为法律调整范围。”徐显明表示,这样小的一个范围,能否达到立法的目的,这是一个值得思考的问题。
“让那些获得不当收益的关联方付出相应的经济代价”
“制定国有资产法的目的在于国有资产的规范、安全和保值增值,应强化法律责任。”郑功成委员指出,现在的草案对违法违规行为一般只采用行政免职或者宣布交易行为无效,成本很低,起不到约束的作用。
他建议,该提刑事责任就应该明确刑事责任,包括对关联方的利益交易,“不能只是交易行为无效,还应该有相应的惩罚机制,让那些获得不当收益的关联方付出相应的经济代价。”
草案第71条规定,“在涉及关联方交易、国有资产转让等交易活动中,当事人恶意串通,损害国有资产权益的,该交易行为无效”。列席会议的全国人大代表梁维特对此提出质疑:从表面上看,该条规定好像是保护了国有资产,防止国有资产流失,但事实上,还是有一些问题。
因为对串通行为和违规行为的发现,通常不在交易之前,也不是在交易过程中,而是在资产转移之后的较长时间才被发现。如果买家是国内或海外上市公司,有关资产注入后,当股票升了,而犯规当事人已经把股票卖掉了,等到事后发现问题,我们再宣布有关交易行为无效,损失的就是无辜的市民,他们的投资权益怎么保障?还有相关的国际法律诉讼问题,又该如何考虑?对此,梁维特深表忧虑。
尹成杰委员在对现有条款进行仔细推敲后表示,近些年来,在国有资产转让方面发生的一些案例提醒我们,在国有资产转让这一环节还缺乏严格的监管规定。
他建议再增加一条,明确规定什么样的资产可以转让,什么情况下可以进行转让。在决定国有资产转让、以及确定转让价格等重大问题上,应明确规定要由上一级政府批准。对国有资产向境外的转让,也要做出严格的规定。
在审议过程中,李连宁委员提出这样一个问题,“法律草案是对今后国有资产管理的规范,那么对已经流失的国有资产怎么办?”
考虑到前一阶段国有资产流失的情况,他建议在本法增加一条回溯的条款,就是对1990年以来,国企改制高潮期间造成的国有资产流失,造成重大社会影响的,又有群众检举、控告的一些重大国有资产流失案件重新进行核查,“否则这部法通过以后,我们就只能眼睁睁地看着国有资产流失以后无所作为。”
“要发挥人大最终代表全国人民对国有资产的监管作用”
改革开放30年来,我国国有经济日益发展壮大,积累了数量庞大的国有资产。据统计,截至2006年末,全国仅国有及国有控股的非金融类企业的总资产和净资产就分别达到29万亿元和12.2万亿元。
马福海委员表示,这些巨大的国有资产是全民共有的资产,人民是国有资产的主人。法律应当进一步强化各级人大对国有资产的监督,增加人大监督国有资产的内容。
南振中委员认为,在人大监督环节还应突出质询的作用。他说,“由于国有资产属于国家所有,人民代表大会作为国有资产的委托人和监管者,其常委会组成人员有权对国有资产监督管理情况、人民政府代表国家履行出资人职责的情况提出质询案”。
“要发挥人大最终代表全国人民对国有资产的监管作用。”全国人大代表程恩富表示,“因为全国人民都很关心国有资产。所以我建议应当规定,每年‘两会’期间,应该增加听取并审议国务院关于国有资产保值增值情况的报告。”
为了保障社会公众对国家出资企业进行有效监督,南振中建议国家出资企业有必要参照上市公司的做法,建立重大信息公开制度,即“国务院和地方人民政府应当依法向社会公布国有资产状况和国有资产监督管理工作情况;国家出资企业应当建立健全信息披露制度,接受社会公众的监督”。
“国有企业属于全民所有,因此国家出资的企业应当有义务建立必要的企业信息公开制度,自觉地接受社会、接受公众的监督。这无疑对企业的发展是有好处的。”林强委员表示。
朱志刚委员也赞同国有资产保值增值的情况应定期向社会公布,接受全民的监督。“如果没有一个严格的监督体制,我们这部法最终就无法管住这件事。”
“国有企业的职工也应发挥监督的作用。”马福海提出还要增加有关企业职工监督的内容,因为在社会主义市场经济中,国有资产立法应该充分体现社会主义制度的特点。他建议在总纲中明确在国有资产保护中国有企业职工的职责和作用。同时规定在国有资产保护中,如何发挥广大职工经营、决策、管理、参与和监督作用,增加企业职工监督国有资产的规定。
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