论我国农村收入风险应对体系的构建

我国农户的收入风险应对机制分为两类:一类是正规的收入风险应对机制,包括现代社会保障体系中的最低生活保障制度和救灾救济制度、商业保险;另一类则是非正规的风险应对机制,包括社会网络内风险统筹、跨时期收入转移。这些风险应对机制各有其优点和局限性。

――现代社会保障体系中的最低生活保障制度和救灾救济制度。这是通过国家的财政力量,对收入低于一定界限和遭遇灾害的生活困难者给予无偿援助。这是现代市场经济国家普遍实行的以保障公民基本生存权利为目标的社会救助制度,是社会安全体系的最后一道“安全网”。然而,这种风险应对方式的资金完全来源于财政,对经济发展水平及财政能力有较高的要求。在许多发展中国家,由于财政困难,此类社会救助计划受到很大限制。近年来我国政府在推动农村社会保障制度建设方面付出了极大努力,目前全国各省(直辖市、自治区)已普遍建立了农村最低生活保障制度,救灾救济工作进一步加强,提高了农户的收入风险应对能力。但限于我国的经济发展水平和财政能力,补助只能按较低的标准来进行。以农村最低生活保障为例,2007年全国农村低保标准平均为年人均857元,远低于国际上通行的人日均1美元(约为人年均人民币2500元)的贫困线标准。而且,当前农村生活最低保障制度的资金筹集采取“地方政府筹集为主”的做法,由于低保对象多的地区恰是财政困难的地区,农村最低生活保障制度的运行会给部分地方政府带来一定的财政压力。如果短期内大幅度提高低保标准,势必加大地方财政的困难。在此情况下,农村社会保障制度在帮助农户应对收入风险方面的作用是比较有限的。

――商业保险是市场化的风险应对方式。保险公司与被保险人之间是建立在商业原则基础上的契约关系,是“有收有偿”的对等互利关系。保险公司为了利润最大化,设置多样化的险种,满足了各类风险应对主体的差异化需求,尤其是在提供超过基本生活需要的较高水平生活保障方面具有不可替代的作用。但农业保险市场的运行面临着系统性风险和信息不对称问题:1、系统性风险。农业风险的影响范围较大,保险公司难以有效分散风险,这就破坏了农业保险人在投保人之间、农作物之间或地区之间分散风险的能力。2、信息不对称。由于农业生产活动的分散性和农村社区的相对封闭,农业保险中存在较严重的由信息不对称所带来的逆向选择和道德风险问题。例如,通常具有较高赔款预期和临时性损失预期的农民具有较高的参加保险的积极性;在投保之后,农户用于预防风险的支出会明显减少。逆向选择和道德风险会提高保险人的经营成本,破坏保险筹集资金的功能。正因如此,世界各国纯粹商业性农业保险的尝试都失败了。发达国家农业保险业务的运行都离不开政府的财政支持。囿于我国目前有限的财政能力,农业保险的发展受到很大制约,在农户收入风险应对方面的作用有限。

――社会网络内风险统筹。是指利用农村社会中既有的、以亲缘为基础的社会网络来实现互助。由于传统社会网络以亲缘为基础,成员间的互动较频繁,从而能低成本地解决保险中所面临的信息不对称问题。在实施方面,主要依靠对“背叛者”进行社会排斥,并辅之以伦理和舆论方面的力量来强化实施。因而,社会网络内的风险统筹是一种低成本的风险应对方式。在我国农村重视社会关系、农村经济发展水平相对较低的情况下,社会网络内的风险统筹机制对减少农户的消费波动具有重要意义。但这种方式也存在明显的局限性:首先会受社会网络的规模和紧密度等因素的限制;其次,这种方式往往要求社会网络成员有共同的价值观,要求对网络内外的成员采取不同的态度,这会妨碍创新、限制个人自由和妨碍资源自由流动;第三,这种方式常常缺乏明确的规则,亲情和利益算计被混合在一起,容易发生人际冲突。

――跨时期收入转移机制。这是一种农户利用借贷市场来实现跨时期收入转移以应对风险的方式。通过储蓄和贷款来应对风险,避免了利用社会网络的消极后果,与农村市场化改革的方向一致。而且,由于这种机制完全由农户决策,不涉及个人与群体之间的关系,是较易操作的一种风险应对机制。但这种方式存在以下问题:首先,这种机制不具有互济性。跨时期收入转移机制完全依赖个人资源来应对风险,但个人资源毕竟有限,未来的风险损失又是不确定的,可能会超出个人在全部时间的全部资源;其次,由于信息不对称、交易成本高、缺乏抵押品等原因,正规信贷机构通常不愿向农户发放贷款,通过非正规信贷市场借款的利率又较高,可能会加重农户的生活困难;第三,以应对风险为目的的储蓄限制了农户的投资,会妨碍农户生产规模的扩大和长期收入的增加。

总结以上分析可以发现,受我国经济发展水平和政府财政能力的限制,包括社会保障和商业保险在内的正规风险应对机制在现阶段的作用有限。非正规风险应对机制利用既有的社会或经济机制来应对风险,适应了我国农村社会经济的实际情况,可以低成本地帮助农户应对风险,但也有其局限性。笔者认为,我国的农户收入风险应对机制应同时包括正规与非正规风险应对机制,优势互补,最大限度地帮助农户应对收入风险:

1、推进正规风险应对机制建设。虽然存在经济发展水平的限制,但现阶段我国的正规风险应对机制仍有很大的改善空间,应在现有约束条件下努力推进正规风险应对机制,不断增强其在农村收入风险应对体系中的作用。

农村最低生活保障制度和救灾救济制度的主要作用是保障农户的基本生存。从近期看,加强现代社会保障制度在农户风险应对中的作用可从以下方面着手:首先,改进现行最低生活保障制度的制度设计与管理水平。要科学确定救助对象,规范资金管理,在现有资金条件下尽可能大地发挥其功能。其次,加大中央财政对农村低保制度的支持。中央财政应加大对经济欠发达地区的补助力度,帮助其克服财政困难,提高保障标准。第三,将救灾救济制度纳入到最低生活保障制度中,实行统一管理。第四,将农民工纳入城市失业保险和最低生活保障体系。

农业保险的作用主要是帮助农户“熨平”农业生产过程中各种风险(尤其是自然灾害)所带来的收入波动,避免农户的消费波动。当前可从以下方面推动农业保险的发展:第一,逐步加大政府支持力度。可考虑将政府用于救灾救济的部分资金,用来对商业保险公司的农业保险业务进行补贴。第二,对各类农业风险进行分类分析,鼓励保险公司在系统性不是很强、信息不对称问题不严重的农业风险方面积极开展业务。第三,可考虑将部分巨灾风险证券化,通过资金市场筹集资金来分散和化解农业灾害风险,以解决保险准备金积累的平滑增长与灾害损失赔偿支付突变性之间的矛盾。

2、强化农户的非正规风险处理机制。在正规风险应对机制短期内难以完善的情况下,非正规风险处理机制仍具有重要意义。采取适当政策,强化非正规风险处理机制,将有助于低成本地解决收入风险对农户生活的冲击。

社会网络内风险统筹机制在农户发生较严重收入波动时仍将发挥重要作用,可以使农户在最低生活保障制度以外获得进一步的支持。政府应因势利导,充分利用社会网络的风险统筹功能,避免其负面效应。首先,允许民间自发形成的具有组织形态的社会网络内风险统筹的存在与发展。当前我国部分地区民间出现了一些互助合作保险组织,参加保险组织的农户以亲友乡邻为主,可以有效地解决信息问题,低成本地为农户提供保险服务,政府可通过立法来规范和保护其发展。其次,发展与市场经济相适应的社会网络内风险统筹机制。考虑到传统以血缘和地缘为基础的社会网络具有妨碍创新等消极影响和在市场化过程中逐步淡化的事实,可通过一些与市场化相适应的途径来强化农户的社会资本。近年在农村兴起的农业专业技术经济合作组织,是农户在自愿互利基础上建立起来的互助合作性质的技术经济组织,可鼓励农户以此为基础建立生活方面的互助机制,实现风险统筹。第三,避免正规机制对社会网络内风险统筹机制的“挤出效应”。国外有研究表明,政府提供公共安全网的努力可能会对非正规风险应对机制产生挤出效应,使净福利增加有限甚至减少。因此,政府在推进公共安全网时,应考虑到其对非正规风险应对机制的负面效应,全面评价其效果,避免发生挤出效应。

跨时期收入转移在目前农村收入风险应对体系中具有重要作用,是农户发生一般收入波动时的主要风险应对方式。为充分利用该机制来应对风险,应鼓励形成农村金融服务多元竞争的格局,改善储蓄服务,增加农村金融供给,尤其是消费信贷供给。目前,农村金融服务基本由农村信用合作社垄断,但农村信用合作社的信贷供给能力有限。笔者认为,农村信用合作社改革的合理方向是真正恢复其农民“合作”的性质,使其成为面向农户的具有独立法人地位的小型金融机构,真正成为“农民自己的银行”。除对农村信用合作社进行改革以外,还应给能够较好解决信息不对称问题的非政府小额信贷机构和民间金融以宽松的政策环境,促进农村金融服务供给的多元化,通过竞争促进农村金融服务质量的改善,使农户的金融储蓄更便捷,减少农民进行消费信贷所面临的约束,降低农村民间信贷的利率水平,使农户能够更加便利地通过跨时期收入转移来应对风险。

(作者单位:西北大学经济管理学院)