在北京残奥村和平广场中央,矗立着一面“《残疾人权利公约》纪念墙”。自残奥村开村以来,每天都有来自世界各地的运动员在这面墙上签名留念。这面纪念墙要纪念的《残疾人权利公约》是联合国历史上第一个旨在全面保护残疾人权利的国际法律文件,已于今年5月3日生效。今年6月26日,全国人大常委会正式批准我国加入《残疾
鲜为人知的是,中国残疾人联合会全程参与了《公约》的起草、谈判工作,发挥了重要作用。9月3日下午,全国政协委员、中国残联维权部主任薄绍晔接受了本报记者的专访,谈《公约》出台前后的故事、《公约》的意义以及中国为履约所作的种种努力。
一部开创性的人权公约
记者:人们想知道的是,我们为什么要大力保护残疾人权利,发展残疾人事业?
薄绍晔:残疾是人类文明和社会进步发展过程中不可避免要付出的代价。这个观点社会各界广泛认同,它蕴含了很深的哲理。在经济社会的繁荣发展过程中,人类要付出因发展而带来的交通事故、环境污染等造成的残疾代价,正是残疾人为我们承担了这些后果。从某种意义上讲,绝大多数人生命的最后时光都会在轮椅或者病床上度过,保护残疾人权利,对每个社会成员都有意义。
可以说,残疾人是人类文明和社会进步的奉献者。在这一点上全世界达成了共识。《公约》序言第十三款指出,残疾人对其社区的全面福祉和多样性作出了宝贵贡献,就是这个意思。
保护残疾人的各项权利,发展残疾人事业,是我们无可推卸的责任。进一步说,只有解决了包括残疾人在内的所有弱势群体所面临的问题,比如社会平等、社会保障、受教育、就业等问题,我们建设的小康社会才是高水平的。
记者:那么,您认为联合国为什么要制定这样一部《公约》?
薄绍晔:长期以来,联合国对残疾人问题关注不够。在国际法体系中,消除种族歧视、消除对妇女歧视、保护儿童、保护移民等都有相应的人权公约,唯独缺少一部专门保障残疾人权利的法律文件。20世纪80年代以来,联合国出台了《关于残疾人的世界行动纲领》、《残疾人机会均等标准规则》,但都只是号召性的,缺乏法律约束力。联合国人权高级专员路易斯・阿尔布尔曾说,现有的人权体系不能给各类残疾人提供充分的保护,已经到了联合国纠正这一错误的时候。
目前全世界有6.5亿残疾人,残疾人问题已经成为一个全球性问题。不管是在发达国家还是发展中国家,歧视残疾人、侵犯残疾人权利的现象屡见不鲜。国际社会认识到,只有制定一部具有法律约束力的残疾人权利公约,才能有效促进各国加强残疾人权利的保护,推动和谐世界的建设。
记者:联合国官方表示,《公约》是21世纪联合国制定的第一个人权公约,标志着人们对待残疾人的态度和方法发生了“示范性转变”。在您看来“示范性转变”具体是指什么?
薄绍晔:以往大家认为,残疾人仅是社会救济、康复的对象,还有人认为扶助残疾人是对他们的恩赐;而《公约》指出,残疾人和健全人一样,都是全面参与社会生活的权利主体,对残疾人和健全人权利的保护也应当无差别。《公约》第三条写到:“尊重固有尊严和个人自主,包括自由作出自己的选择,以及个人的自立”。这个原则贯穿了《公约》全篇。从第十条到第三十条,《公约》详细规定了残疾人享有的生命权、健康权、表达自由权、受教育权等等权利,与健全人是平等的。
这就对我们一些传统理念提出了挑战。比如认为解决残疾人的一些困难就是对残疾人的特别关照和特殊给予,而不是从残疾人的权利角度出发。其实保护残疾人的权利是政府的职责和社会应尽的义务,如果没做到,就是失职。这就要求我们更新观念,认真履约。
记者:《公约》有哪些亮点?应该如何看待《公约》的作用?
薄绍晔:《公约》在很多方面都是开创性的。首先,与其他人权公约相比,《公约》不是纯人权公约,而是一部全面、综合的国际公约,力求在保护人权和促进社会发展之间取得平衡,并把对残疾人权利的保护纳入到社会发展进步,尤其是发展中国家发展进步的过程中,这一点非常重要。
其次,《公约》强调平等保护,并不要求赋予残疾人新的权利或者特殊权利,而是重申残疾人与健全人享有平等的权利,我们看到,《公约》中几乎每一条都有“在与他人平等的基础上”的字样,就是说对于残疾人既不能歧视,也不能过度保护。
第三,《公约》考虑到了发展中国家的具体情况,提出保护残疾人权利应逐步实现。《公约》第四条规定了缔约国的义务,其中第二款指出:“关于经济、社会和文化权利,各缔约国承诺尽量利用现有资源并于必要时在国际合作框架内采取措施,以期逐步充分实现这些权利”。发展中国家经济、文化、社会发展水平相对较低,对残疾人权利的保护不可能一步到位。在这点上,《公约》是非常务实的。
第四,《公约》强调了国际合作的重要性,除了在序言中有所表述,还用第三十二条整条的篇幅对国际合作作了详细规定。国际合作是《公约》谈判时的一个焦点问题。尽管国际合作一直在进行,但一些发达国家反对把这一点写进《公约》里,以免除责任。最终在以中国为首的广大发展中国家的要求下,这一条款得以保留。
第五,《公约》建立了一套监督机制。《公约》要求缔约国内部建立一个框架来监督《公约》的实施,同时在联合国设立残疾人权利委员会,审议各国提交的履约报告,提出意见和建议,确保公约规定的内容得以在各缔约国实施。
总的来看,《公约》是促使世界各国采取行动的纲领性文件,对各缔约国都具有法律效力,必将推动各国残疾人事业和国际残疾人运动的发展,全球的残疾人都会从中受益。同时也要看到,《公约》中各项目标的实现是一个渐进的过程,根本上还是要靠各国政府的努力。
中国的残疾人事业获得了国际社会高度认可
记者:在《公约》起草谈判的过程中,中国发挥了怎样的作用?
薄绍晔:中国一直是《公约》坚定的倡导者和支持者。20世纪80年代开始,不断有国家提出要制定《公约》,由于各种原因都被未被采纳。2000年3月,中国残联邓朴方主席邀请残疾人国际、融合国际、康复国际、世界盲人联盟和世界聋人联合会等5大国际残疾人组织和来自各大洲的代表,在北京举行了“世界残疾人非政府组织领导人会议”,通过了《北京宣言》,呼吁联合国加紧制定《公约》。这次会议得到中国政府的大力支持,在国际上引起了巨大反响。随后,中国政府又为推动《公约》的制定做了大量卓有成效的工作。
2001年,联合国正式决定制定《公约》,中国残联和中国外交部密切合作,组成代表团参加了《公约》草案的历次谈判,并根据谈判进程积极与政府相关部门进行沟通。像前面提到的《公约》性质的综合性、国际合作等内容,都是中国率先提出的,并且获得了广泛的支持,最后被采纳。
谈判也并非一帆风顺。各国对“人权”的内涵有不同理解,再加上政治制度、经济发展水平的差异,出现分歧在所难免,有的时候争论异常激烈。我们一直很注重谈判策略,与有关国家代表坦诚沟通,并积极斡旋。值得高兴的是,各国在保护残疾人权利这个根本目标上是一致的,所以最终也能互相理解,达成妥协。从2001年开始制定到2006年《公约》获得通过,只用了5年时间,这在联合国历史上非常少见。
中国在这个过程中发挥了积极作用,一个重要前提就是中国的残疾人事业取得了重大发展,国际社会对我们给予了很高的评价。2003年,邓朴方主席获得了“联合国人权奖”,这是中国人第一次获得这个奖项,说明国际社会充分肯定了我国在保护残疾人权利方面所作的努力。
记者:这是不是意味着我国在国际人权事务中扮演的角色越来越重要?
薄绍晔:从提议到制定完成,《公约》是我国唯一全程参与的人权公约。我们在人权问题上开放、务实的姿态也得到了国际社会的认可。在联合国谈判的时候,大家都非常关注我们的发言。中国残疾人数量庞大,达到8300多万,我们在保护残疾人权利方面的做法对许多发展中国家都具有示范性意义。在国际人权事务中,中国会发挥越来越重要的作用。
关键在于履约
记者:您认为我国残疾人工作中有哪些经验值得向世界推广?
薄绍晔:首先的一点,我国始终把残疾人事业的发展纳入国家经济社会发展的大局。国家每5年制定一个经济社会发展规划,其中就包含有残疾人事业发展的内容,同时制定残疾人事业发展的专门规划和实施方案,体现了国家对残疾人事业的重视。第二,我们坚持政府在残疾人事业发展中的主导作用。国务院和地方各级政府都成立了残疾人工作委员会,协调相关部门共同开展残疾人工作。第三,我们动员全社会广泛参与,积极支持残疾人事业发展,取得了很好的效果。
记者:《公约》生效之后我们又该做些什么?怎样确保《公约》的精神在我国得到落实?
薄绍晔:《公约》对缔约国具有法律效力,我们必须按照《公约》确定的原则来修改涉及残疾人相关法律法规。我国《残疾人保障法》从2004年开始启动修订,到今年4月完成修订,这期间也是《公约》谈判的关键时期,《残疾人保障法》遵循了《公约》的原则精神。修订后的《残疾人保障法》第三条规定,“禁止基于残疾的歧视”,这与《公约》的规定完全一致。以前我们只说禁止歧视残疾人,现在与残疾人有关联的人士,比如父母子女,或者从事残疾人工作的健全人,都不得歧视,这就拓展了禁止歧视的范畴。《公约》把“无障碍”作为基本原则并专条规定了“无障碍”的内容,《残疾人保障法》也单设一章“无障碍环境”,提醒人们,“无障碍环境”不是可有可无的,如果没有,就是歧视,就是违法。除了《残疾人保障法》,我们还有《残疾人就业条例》、《残疾人教育条例》,另外《无障碍条例》和《残疾人康复条例》也已纳入国务院立法规划。我国的残疾人事业已经纳入了法治轨道,初步形成了保护残疾人权利的法律体系。
中国残联维权部经常接触到各式各样的残疾人维权案件,我们觉得,有了《公约》强有力的约束,就会促使人们去纠正那些与《公约》的理念相冲突的传统思维,消除对残疾人的陈旧看法,树立正确的残疾人观。尤其是政府部门,要转变观念,加强对残疾人事业和残疾人权益保障工作的重视,认真履行公约义务。各级政府在制定涉及残疾人的政策的时候,要充分考虑到残疾人的特殊需求,切实保护他们的权益。
本报记者王逸吟
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